Конституционные
альтернативы
для новых демократий
Аренд Лейпхарт
Две основополагающие альтернативы, перед которыми оказываются творцы новых демократических конституций, — это, во-первых, выбор между избирательны ми системами, основанными , соответственно, на принципе большинства и на принципе пропорционального представительства, и, во-вторых, — между парламентской и президентской формами правления. Основательное обсуждение достоинств президентской и парламентской фopм правления провели на страницах осеннего номера "Джорнел оф демокраси" за 1990 г. Хуан Х.Линц, Сеймур Мартин Липсет и Дональд Л.Хоровиц (1). Я решительно поддерживаю точку зрения Хоровица, что избирательная система — один из равно существенных элементов демократического конституционного устройства и что чрезвычайно важным делом является оценка указанных двух пар [взаимно ] альтернативных вариантов в их соотношении друг с другом. Такого рода анализ, как я попытаюсь продемонстрировать, показывает, что для новых демократических и демократизирующихся стран особую привлекательность должно заключать в себе сочетание парламентской формы правления с пропорциональным представительством.
Сравнительное изучение демократий показало, что тип избирательной системы значимым образом связан с развитием партийной системы страны, с типом существующей в ней исполнительной власти (однопартийное или же коалиционное правительство) и с отношениями между исполнительной властью и законодательным органом. В странах, где на выборах действует принцип большинства (на выборах общенационального уровня почти всегда применяемый в одномандатных округах), скорее всего утверждаются двухпартийные системы, появляются однопартийные правительства и существует доминирующее положение исполнительной власти по отношению к соответствующим законодательным органам. Таковы основные особенности вестминстерской, или мажоритарной, модели демократии, при которой власть сосредоточивается в руках партии большинства. Напротив, пропорциональное представительство скорее ассоциируется с многопартийными системами, коалиционными правительствами (часто вплоть до широких и всеобъемлющих коалиций) и с более уравненным соотношением исполнительной и законодательной властей. Этими особенностями характеризуется консенсусная модель демократии, которая — в противоположность однозначному и безраздельному правлению большинства — воплощает стремление к ограничению, разделению, разграничению и распределению власти различными способами (2).
По поводу данных двух групп взаимосвязанных характеристик необходимо отметить еще три момента. Во-первых, зависимость между этими характеристиками обоюдная. Скажем, выборы, проводимые на основе принципа большинства, благоприятствуют утверждению двухпартийной системы; но и существование двухпартийной системы благоприятствует сохранению мажоритарного принципа, дающего обеим главным партиям большие преимущества, от которых они едва ли откажутся. Во-вторых, если при внедрении демократического политического строя хотят способствовать утверждению в нем черт, характерных для мажоритарного его типа (принцип большинства, двухпартийная система и сильный, однопартийный кабинет) или же, напротив, для консенсусного типа (пропорциональное представительство, многопартийность, коалиционные правительства и более сильный законодательный орган), то наиболее практически-целесообразным способом достижения этого является выбор соответствующей избирательной системы. Джованни Сартори удачно назвал избирательные системы "самым специфичным манипулятивным инструментом политики" (3). В-третьих, системы пропорционального представительства имеют существенные разновидности. Не вдаваясь во все технические подробности, полезно провести различие между крайним вариантом пропорционального представительства, при котором на пути небольших партий воздвигается мало барьеров, и умеренным его вариантом. Последний ограничивает влияние малых партий, при меняя принцип пропорционального представительства не в больших округах и не в общенациональном округе, а лишь в малых округах, а также вводя оговорку о необходимости для партий набрать определенный минимальный процент голосов, чтобы получить представительство в выборном органе, как, например, 5%-ный минимум в Германии. Голландская, израильская и итальянская системы являются примерами крайнего варианта пропорционального представительства, а германская и шведская — примерами его умеренного варианта.
137
Другая основополагающая альтернатива при выборе конституционного устройства — между парламентской и президентской формами правления — также влияет на приобретение политической системой мажоритарного или консенсусного характера. Президентская форма правления оказывает на партийную систему и на тип исполнительной власти влияние, идущее в направлении мажоритарной, а на отношения исполнительной и законодательной властей — в направлении консенсусной модели. Президентские системы, формально отграничивая друг от друга исполнительную и законодательную власти, обычно способствуют их примерному равновесию. В то же время президентская форма способствует складыванию двухпартийной системы, т.к. президентство — самый большой политический приз и выиграть его имеют шансы лишь крупнейшие партии. Данное преимущество, которым обладают большие партии, часто остается за ними и на выборах в законодательный орган (особенно при одновременном их проведении с президентскими), даже если они проводятся по правилам пропорционального представительства. При президентской форме правления обычно формируются кабинеты, составленные единственно из членов правящей партии. По сути дела, президентские системы концентрируют исполнительную власть в еще большей степени, чем это происходит при образовании парламентом однопартийного кабинета, — они сосредоточивают такую власть не просто в руках одной-единственной партии, но в руках одного-единственного лица.
В объяснение уже сделанного в прошлом выбора
Я ставлю перед собой цель не просто описать [взаимно ] альтернативные демократические системы и их мажоритарные или консенсусные характеристики, но и дать некоторые практические рекомендации тем, кто закладывает основы демократического устройства [своих стран]. Каковы главные преимущества и недостатки принципа большинства и принципа пропорционального представительства, а также президентской и парламентской форм? Способ подхода к этому вопросу — исследовать, почему современные демократии в свое время сделали тот конституционный выбор, который они сделали.
На Рис. 1 показаны все четыре комбинации основных характеристик, а также страны и регионы, где принята та или иная из комбинаций. Наиболее отчетливо выраженные примеры сочетания президентской формы с принципом большинства дают Соединенные Штаты, а также демократии, испытавшие сильное их влияние, — такие, как Филиппины и Пуэрто-Рико. Латиноамериканские страны в подавляющем большинстве избрали системы, сочетающие президентскую форму с пропорциональным представительством. Парламентско-мажоритарные системы существуют в Со единенном Королевстве и многих бывших британских колониях, включая Индию, Малайзию, Ямайку, а также страны т.н. Старого Содружества (Канаду, Австралию и Новую Зеландию). Наконец, системы, сочетающие парламентскую форму правления с пропорциональным представительством, сконцентрированы в [континентальной] Западной Европе. Конечно, вся картина в целом в значительной степени определяется географическими, культурными и колониальными факторами, к чему я в скором времени еще вернусь.
138
Рис. 1.
Четыре основные типа демократии
|
|
Президентская форма правления |
Парламентская форма правления |
|
Выборы по мажоритарному принципу |
Соединенные Штаты, Филиппины |
Соединенное Королевство, Старое Содружество. Индия, Малайзии, Ямайка |
|
Пропорциональное представительство |
Латинская Америка |
Западная Европа |
Среди современных демократий очень немного найдется таких, которые нельзя подвести под данную классификацию. Основными исключениями являются демократии, располагающиеся как раз посередине между чисто президентским и чисто парламентским типами (Франция и Швейцария), а также такие, где в избирательных системах применяются методики, отличные от пропорционального представительства или же от принципа большинства в их чистом виде (Ирландия, Япония и, опять таки, Франция) (4).
Два важных фактора повлияли на принятие принципа пропорционального представительства в континентальной Европе. Одним из них явилась проблема этнических и религиозных меньшинств; пропорциональное представительство предназначалось для обеспечения представительства меньшинства и тем самым для противодействия потенциальным угрозам национальному единству и политической стабильности. "Не случайно, — пишет Стейн Роккан, — самые первые шаги к пропорциональному представительству имели место в этнически наиболее неоднородных странах". Вторым фактором была динамика процесса демократизации. Пропорциональное представительство "было принято под соединившимся давлением снизу и сверху. Поднимавшийся рабочий класс стремился понизить барьеры на пути к представительству, с тем чтобы получить доступ в законодательные органы, а те из старых, прежде укоренившихся партий, которые оказались в наиболее угрожаемом положении, требовали пропорционального представительства, чтобы оградить свои позиции перед тем наплывом вновь мобилизованных избирателей, какой породило всеобщее избирательное право" (5). Оба фактора актуальны и применительно к современному конституционному творчеству, особенно для многих стран, где имеется глубокая разделенность по этническому признаку или где существует необходимость примирения новых демократических сил с противостоящими демократии старыми группами.
Принимался ли парламентский или же президентский порядок правления — это также изначально определялось процессом демократизации. Как указывал Дуглас В.Верни, существовало два основных способа, коими монархическая власть могла быть демократизирована: упразднить большую часть личных политических прерогатив монарха и вменить его кабинету ответственность перед всенародно избранным законодательным органом, создавая тем самым парламентскую систему; или же упразднить наследственного монарха и взамен ввести нового, демократически избираемого "монарха", создавая таким образом президентскую систему (6).
Другими историческими основаниями были произвольное имитирование успешных демократий и доминирующее влияние колониальных держав. Как весьма ясно показывает Рис.1, огромную важность имело влияние Британии как колониальной державы. Президентская модель США широко имитировалась в Латинской Америке в XIX в. А в начале XX в. пропорциональное представительство быстро распространилось в континентальной Европе и Латинской Америке, не только в угоду носителям политических пристрастий и ради защиты меньшинств, но и в силу того, что оно широко воспринималось как самый демократичный способ выборов и, стало быть, как "волна демократического будущего".
139
В связи с этой настроенностью [общественного мнения ] в пользу пропорционального представительства выдвигается дискуссионный вопрос о качестве демократии, достигаемом во всех четырех альтернативных системах. Термин "качество" подразумевает степень, в какой та или иная система отвечает таким демократическим нормам, как представительность, ответственность (подотчетность) (accountability), равенство и участие. Заявлявшиеся позиции и контрпозиции слишком хорошо известны, чтобы надо было здесь долго о них говорить, но имеет смысл подчеркнуть, что расхождения между противоположными лагерями не столь велики, как часто полагают. Прежде всего, сторонники пропорциональной системы и сторонники принципа большинства не согласны друг с другом не столько в том, каковы, соответственно, последствия этих двух методик проведения выборов, сколько в том, какой вес этим последствиям придавать. Обе стороны согласны в том, что принцип пропорционального представительства обеспечивает большую пропорциональность представительства вообще, а также представительство меньшинств, а принцип большинства способствует складыванию двухпартийных систем и однопартийных органов исполнительной власти. Расходятся спорящие в том, какой из этих результатов считать более предпочтительным, причем сторонники принципа большинства утверждают, что только в двухпартийных системах достижима четкая ответственность за правительственную политику.
Кроме того, обе стороны спорят об эффективности обеих систем. Пропорциона листы ценят представительство меньшинств не просто за демократическое качество [такого порядка ], но и за его способность обеспечивать сохранение единства и мира в разделенных обществах. Сходным образом, сторонники принципа большинства на строены в пользу однопартийных кабинетов не только ради их демократической подотчетности, но и ради обеспечиваемой ими, как это считается, твердости руководства и эффективности при разработке и проведении политики. Обнаруживается также и некоторое различие в акценте, какой обе стороны делают соответственно на качестве и на эффективности. Пропорционалисты склонны придавать большее значение представительности правления, тогда как мажоритаристы более существенным соображением считают способность управлять.
Наконец, спор между сторонниками президентской и парламентской форм правления, хоть он и не был столь ожесточенным, отчетливо обнаруживает свое подобие спору об избирательных системах. И здесь заявленные позиции и контрпозиции вращаются вокруг и качества, и эффективности. Сторонники президентской формы рассматривают как важную демократическую ценность прямое всенародное избрание главного носителя исполнительной власти, парламентаристы же считают не соответствующей демократическому оптимуму сосредоточение исполнительной власти в руках одного-единственного лица. Но в данном случае предметом серьезных дискуссий была в большей степени проблема эффективности, когда одна сторона подчеркивала роль президента как обеспечивающего сильное и эффективное руководство, а другая — опасность конфликта и тупика в отношениях исполнительной и законодательной властей.
Оценивая демократию в действии
Каким образом можно оценивать фактическое действие этих различных типов демократии? Крайне трудно находить мерило для количественной оценки демокра тии в действии, и поэтому политологи редко когда покушались на выработку систе матической оценки.
Виднейшим исключением является пионерное исследование Пауэлла (G. Bingham Powell), где оценивается способность различных демократий поддерживать общественный порядок (исходя из количества его нарушений и случаев гибели людей в результате политического насилия), а также уровень участия граждан (измеряемый числом участвующих в голосованиях) (7). По примеру Пауэлла я рассмотрю эти, а также и другие аспекты демократии в действии, такие как представительность и отзывчивость (responsiveness) демократии, экономическое равенство и способность к макроэкономическому регулированию.
Поскольку для измерения таких аспектов затруднительно получение надежных данных по странам — не членам ОЭСР, я в своем анализе ограничился демократиями, относящимися к передовым индустриальным странам. В любом случае латиноамериканские демократии, ввиду их более низкого уровня экономического развития, нельзя счесть поддающимися сопоставлению [с другими ]. Значит, один из четырех основных альтернативных вариантов — форму демократии, сочетающую президентский тип правления с пропорциональным представительством и существующую только в Латинской Америке, — придется в нашем анализе опустить.
140
Хотя и досадно это ограничение, но мало кто из наблюдателей стал бы всерьез уверять в существовании веских доводов в пользу данного конкретного типа демократии. За явственным исключением Коста-Рики и, отчасти, Венесуэлы и Колумбии, политическая стабильность и экономические успехи латиноамериканских демократий были далеко не удовлетворительными. Как отмечал Х.Линц, латиноамериканские президентские системы проявили особую подверженность тупиковым ситуациям в отношениях исполнительной и законодательной властей и неэффективности руководства (8). К тому же, как убедительно показал Скотт Мэйнуэринг, эта проблема становится особенно серьезной, когда президенты не располагают поддержкой большинства в своих легислатурах (9). Таким образом, латиноамериканская модель, сочетающая президентскую форму правления с принципом пропорционального представительства на выборах законодателей, остается особо непривлекательным вариантом.
Все три остальные альтернативы: президентская форма правления плюс принцип большинства, парламентская форма правления плюс тот же принцип и, наконец, та же форма правления плюс пропорциональное представительство — наличествуют среди прочно утвердившихся западных демократий. Я обращаюсь к 14 странам, каждая из которых с несомненностью соответствует какой-либо из этих трех категорий. Соединенные Штаты — единственный случай сочетания президентской формы и принципа большинства. Имеются четыре случая, когда парламентская форма соединена с принципом большинства (Австралия, Канада, Новая Зеландия и Соединенное Королевство), и девять демократий парламентско-пропорционалистского типа (Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Германия, Италия [до 1995 г. - Ред. ], Нидерланды, Норвегия и Швеция). Семь многолетних, стабильных демократий исключены из анализа потому, что либо ни под одну из трех категорий не подходят безоговорочно (это Франция, Ирландия, Япония и Швейцария), либо слишком подвержены воздействию внешних факторов (это Израиль, Исландия и Люксембург).
Поскольку важная цель пропорционального представительства — облегчить до ступ к представительству меньшинствам, естественно ожидать, что соответствующие системы превосходят в этом отношении мажоритарные. Не приходится сомневаться, что дело именно так и обстоит. Например, там, где этнические меньшинства сформировали этнические политические партии, как в Бельгии и Финляндии, принцип пропорционального представительства позволил им получить поистине совершенную пропорциональность представительства. Ввиду наличия столь многих раз личных видов этнических и религиозных меньшинств в анализируемых демократиях, трудно систематически измерить степень, в какой пропорциональному представительству — в сравнении с принципом большинства — удается обеспечить меньшинствам больше представителей. Можно, однако, провести систематическое сравнение — по странам — представительства женщин, этого меньшинства в политическом, а не количественном смысле. Первая колонка Табл. I показывает процент женщин — членов низшей (или же единственной) палаты в национальных легислатурах этих 14 демократий в начале 80-х годов. Средний показатель для парламентско-пропорционалистских систем составляет 16,4%, что примерно вчетверо выше соответствующего показателя для Соединенных Штатов (4,1 %) и соответствующего среднего показателя для стран с парламентско-мажоритарными системами (4,0%). Несомненно, разрыв образуется отчасти за счет более высокого социального положения женщин в четырех северных странах, но и средний показатель в 9,4% для пяти остальных стран, сочетающих парламентскую форму правления с пропорциональным представительством, — это более чем вдвое выше по сравнению со странами с мажоритарной системой.
141
Табл. I. Представительство женщин в легислатурах: индекс инновационного качества политики в области поддержки семьи; активность избирателей: неравенство доходов: показатель качества демократии по Р.Далю.
|
|
Представи тельство женщин 1980-82 |
Политика в области поддержки семьи 1976-80 |
Участие в голосованиях 1971—80 |
Доля в суммарном доходе всех семей, пришедшаяся на их "верхние" 20% 1985 |
Показатель качества демократии по Р.Далю 1969 |
|
Президентская форма правления + мажоритарная система (число стран = 1) |
4,1% |
3,00 |
54,2% |
39,9% |
3,0 |
|
Парламентская форма правления + мажоритарная система (число стран = 4) |
4,0% |
2,50 |
75,3% |
42,9% |
4,8 |
|
Парламентская форма правления + пропорциональное представительство (число стран = 9) |
16,4% |
7,89 |
84,5% |
39,0% |
2,2 |
Примечание. Единственная страна, сочетающая президентскую форму правления с мажоритарной системой, — Соединенные Штаты; четыре страны с парламентской формой правления и мажоритарной системой — Австралия, Канада, Новая Зеландия и Соединенное Королевство; девять стран, сочетающие парламентскую форму правления и пропорциональное представительство, — Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Германия, Италия, Нидерланды, Норвегия и Швеция.
Источники: Рассчитано по: Rule W. Electoral Systems, Contextual Factors and Women's Opportunity for Election to Parliament in Twenty-Three Democracies. — " Western Political Quarterly" 40, Sept. 1987,p.483; Wilensky H.L. Common Problems, Divergent Policies. An 18-Nation Study of Family Policy. — "Public Affairs Report" 31, May 1990, p.2; личное сообщение Хэролда Л. Виленски (Harold L. Wilensky) автору, датирован ное 18 октября 1990 г.; Jacksman R. (Robert) W. Political Institutions and Voter Turnout In the Industrial Democracies. — "American Political Science Review" 81, June 1987, p.420; World Bank, "World Development Report 1989" (N.Y., Oxford University Press, 1989), p.223; Dahl R. (Robert) A. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale University Press, 1971, p.232.
Происходит ли с увеличением представительства женщин более успешное про движение их интересов? Произведенное Хэролдом Л. Виленским тщательное ранжирование демократий по степени инновационности и масштабности их политики в области поддержки семьи — а это для женщин дело особой важности — указывает на существование такой зависимости (10). На шкале, градуированной тринадцатью точками (от максимально возможного показателя, равного 12, до минимального — нулевого), показатели для этих стран расположились между точками "11" и "1". Расхождения между [усредненными 1 показателями для каждой из трех групп стран (как это продемонстрировано во втором столбце Табл.1) поразительны: для группы стран, где действует пропорциональная система представительства, показатель выражается цифрой 7,89, тогда как для группы стран с парламентской формой правления и мажоритарной системой он составляет 2,50, а для США — лишь немногим более, т.е. 3,00. Наивысших уровней здесь достигают, опять-таки, северные страны, однако и для остальных стран из группы тех, где действуют пропорциональные системы представительства, средний показатель, равный 6,80, все-таки значительно выше, чем в странах с мажоритарными системами.
Последние три колонки Табл.1 содержат показатели качества демократии. В третьей колонке можно видеть надежнейшие данные об участии избирателей в голо сованиях (в 70-е годы); страны, где участие в голосовании обязательно (Австрия, Бельгия и Италия), не учитывались при исчислении средних показателей. По сравнению с чрезвычайно низким уровнем участия — 54,2%, — наблюдаемым в Соединенных Штатах, страны с парламентской формой правления и мажоритарными системами выглядят гораздо лучше (в среднем примерно 75%). Но еще лучше — несколько более 84% — средний показатель для стран с парламентской формой правления и пропорциональным представительством. Цифры 75% и 84% говорят о различии весьма разительном, если учесть, что реально достижимый максимальный показатель составляет около 90% (как о том свидетельствует уровень активности избирателей в странах, где участие в голосовании обязательно).
142
Одной из целей демократии является политическое равенство, которое с большей вероятностью устанавливается между людьми при отсутствии больших различий в их экономическом положении. В четвертой колонке Табл. 1 представлены относящиеся к середине 80-х годов данные Всемирного банка о доле в суммарном доходе всех семей, пришедшейся на их "верхние" 20% (11). Они говорят о несколько меньшей степени неравенства в распределении доходов в парламентско-пропорционалистских системах, по сравнению с парламентско-мажоритарными; что касается Соединенных Штатов, то они занимают промежуточное положение.
Наконец, в пятой колонке резюмированы результаты, полученные Робертом А.Далем, ранжировавшим демократии по десяти показателям качества демократии, таким как: свобода печати; свобода ассоциаций; системы конкурирующих партий; сильные партии и группы интересов; и эффективные легислатуры (12). Стабильные демократии ранжируются, располагаясь на шкале от наивысшего рейтинга, обозначаемого числом 1, в сторону понижения вплоть до низшего, обозначаемого числом 6. В том, как их ранжирует Даль, налицо некоторая пристрастность в пользу стран с пропорциональной системой представительства (он вводит в качестве переменной число партий — показатель, по которому многопартийные системы располагаются несколько выше двухпартийных), но и скорректировав итоге учетом этой пристрастности, мы обнаруживаем поразительные отрывы парламентско-пропорционалистских систем от парламентско-мажоритарных: шесть стран первой из упомянутых двух групп получают наивысший рейтинг, большинство же стран другой группы — рейтинг 5, близкий к низшему.
Столь явственных различий не наблюдается, когда мы исследуем воздействие типа демократии на уровень поддержания общественного порядка и мира. Парламентско-мажоритарные системы имели в период 1948-1977 гг. самый низкий показатель по числу нарушений общественного порядка, но зато самый высокий — по числу случаев гибели людей в результате политического насилия; однако последний показатель почти целиком складывается за счет Соединенного Королевства, главным образом как следствие североирландской проблемы. Более тщательный статистический анализ показывает, что по сравнению с типом демократии более важным фактором, объясняющим различия между 13 странами с парламентской формой правления по этим двум показателям является расколотость в обществе (13).
В качестве аргумента в пользу мажоритарных систем важное значение придавали тому соображению, что там, где они действуют, формируются "сильные" однопар тийные правительства, способные проводить "эффективную" государственную пол итику. Одна из ведущих сфер правительственной активности, где должна бы про явиться такая закономерность (this pattern), — регулирование экономики. Так вот, сторонникам мажоритарных систем пришлось испытать внезапное потрясение, когда в 1987 г. подоле ВНП (в оригинале, видимо, опечатка: "GDP" вместо требуемого по смыслу "GNP". — Прим. перев.) на душу населения Италия (а это демократия, печально известная непрочностью и нестабильностью правительств, где действует пропорциональная система представительства в условиях многопартийности) превзошла Соединенное Королевство, которое, как считается, являет типичный образец эффективного правления. Если бы Италия открыла крупные месторождения нефти в Средиземноморье, мы, несомненно, объясняли бы ее исключительное экономическое достижение этим случайным обстоятельством. Но нефть открыла не Италия, а Британия!
Экономические успехи, и это очевидно, не определяются единственно правительственной политикой. Когда, однако, мы изучаем экономические показатели за длительный период времени, эффект внешних воздействий сводится к минимуму, особенно если сосредоточить внимание на странах со схожими уровнями экономического развития. На Табл.2 представлены данные ОЭСР за 60-80-е годы по трем важнейшим экономическим показателям — среднегодовому экономическому росту, инфляции и уровню безработицы.
143
Табл. 2. Экономический рост, инфляция и безработица (%)
|
|
Экономический рост |
Инфляция |
Безработица |
|
|
1961-88 |
1961-88 |
1965-88 |
|
Президентско-мажори тарная система (Число стран = 1)* |
3,3 |
5,1 |
6,1 |
|
Парламентско- мажори тарные системы (Число стран = 4)* |
3,4 |
7,5 |
6,1 |
|
Парламентско-пропор ционалистские системы (Число стран =9)* |
3,5 |
6,3 |
4,4 |
* См. Примечание к Табл. /. — Прим. ред.
Источники :"OECD Economic Outlook", № 26(Dес. 1979), р. 131; №30 (Dec. 1981), р.131,140,142: № 46 (Dec. 1989), р. 166. 176, 182.
Хотя Италия по экономическому росту и в самом деле было превзошла Британию, в целом группы стран с парламентско-мажоритарными и с парламентско-пропорционалистскими системами по этому показателю мало отличаются как друг от друга, так и от Соединенных Штатов. Некоторое превышение, наблюдаемое у стран с парламентско-пропорционалистскими системами, нельзя счесть значимым. По уровню инфляции наиболее благоприятный показатель у Соединенных Штатов, вслед за ними идут парламентско-пропорционалистские системы. Наиболее ощути мо различие в уровне безработицы: здесь последние выглядят значительно лучше мажоритарных систем (14). При сравнении же парламентско-мажоритарных систем с парламентско-пропорционалистскими последние по всем трем показателям выглядят предпочтительнее.
Уроки для развивающихся стран
Политологи склонны считать, что страны с мажоритарными системами, такие, как Соединенное Королевство и Соединенные Штаты, превосходят [других] по качеству демократии и по эффективности управления, — склонность, скорее всего объясняющаяся тем, что политическая наука всегда была дисциплиной, выказывав шей англо-американскую ориентацию. Указанное распространенное мнение, одна ко, всерьез опровергается вышеприведенными эмпирическими данными. Везде, где обнаруживаются значительные различия, парламентско-пропорционалистские системы почти неизменно показывают наилучшие результаты, особенно в отношении представительности, защиты интересов меньшинств, активности избирателей и контроля над безработицей.
Обнаружение этого обстоятельства заключает в себе важный урок для тех, кто закладывает основы демократического устройства [своих стран]: сочетание парламентской формы правления с пропорциональной системой представительства — вариант, которому следует уделить серьезное внимание. Уместным будет, однако, и призвать к осмотрительности, ибо демократии этого типа весьма сильно разнятся между собой. Умеренное пропорциональное представительство и умеренная много партийность, как в Германии и Швеции, дают более привлекательные модели, чем крайний вариант того и другого, как в Италии и в Нидерландах. Впрочем, как уже отмечалось, и у Италии достойные показатели демократии в действии.
Но уместны ли эти выводы в применении к новодемократическим и демократизирующимся странам в Азии, Африке, Латинской Америке и Восточной Европе, пытающимся заставить демократию работать в условиях недостаточного экономического развития и этнических размежевании? Не требуют ли эти трудные условия руководства сильной исполнительной власти в лице могущественного президента или доминирующего однопартийного кабинета в вестминстерском стиле?
144
Применительно к проблеме глубоких этнических расколов эти сомнения легко устраняются. Разделенные общества и на Западе, и в других краях нуждаются в мирном сосуществовании противоборствующих друг другу этнических групп. Это требует примирения и компромисса, для чего, в свою очередь, необходимо как можно большее включение представителей этих групп в процесс принятия решений. Такое распределение власти гораздо легче осуществить при парламентском типе правления и системе пропорционального представительства, чем в президентско-мажоритарных системах. Президент почти неизбежно принадлежит к одной этнической группе, и, стало быть, системы с президентской формой правления делают особенно затруднительным межэтническое распределение власти. А в системах вестминстерского типа с парламентской формой правления, хотя в них и фигурируют на первом плане коллегиальные кабинеты, последние имеют тенденцию не быть в этническом отношении представительными (inclusive), особенно если [в стране ] имеется этническая группа большинства. Примечательно, что британское правительство, вопреки своим сильным мажоритарным традициям, признало необходимость консенсуса и распре деления власти в конфессионально и этнически расколотой Северной Ирландии. С 1973г. британская политика характеризовалась попытками разрешить североирландскую проблему посредством выборов на основе принципа пропорционального прдставительства, а также создания правительства на основе всеобъемлющей коалиции.
Как отмечал Хоровиц, проблемы президентского типа правления, пожалуй, можно облегчить, введя требование, чтобы президент избирался при оговоренной минимальной поддержке различных групп, как в Нигерии (15). Но это — паллиатив, не идущий ни в какое сравнение с преимуществами подлинно коллективной и представительной (inclusive) исполнительной власти. Подобным же образом пример Малайзии показывает, что в условиях парламентской системы правления может существовать широкий многопартийный и многоэтничный коалиционный кабинет несмотря на мажоритарные выборы, но это требует детальных предвыборных соглашений между партиями. Эти исключения подтверждают правило: межэтническое распре деление власти, оказавшееся достижимым в Нигерии и Малайзии лишь на ограниченный срок и путем весьма специальных договоренностей, является естественным и прямым результатом парламентско-пропорционалистских форм демократии.
Пропорциональное представительство и экономическая политика
На вопрос о том, которая из форм демократии наиболее благоприятна для экономического развития, ответить труднее. Для вынесения определенной оценки просто нет достаточного числа примеров длительного функционирования демократий в Третьем мире, представляющих различные [демократические ] системы (не говоря уже об отсутствии надежных экономических данных). Как бы то ни было, расхожая мудрость, гласящая, что экономическое развитие требует единого и решительного руководства сильного президента или доминирующего кабинета вестминстерского типа, отнюдь не может внушить доверия. Во-первых: если бы — по сравнению с доминирующей и замкнутой в себе (ехсlusive)-широкопредставительная (inclusive) исполнительная власть, которой в большей мере приходится заниматься поисками договоренностей и согласованием (позиций ], была менее эффективна в области экономической политики, то тогда, наверное, авторитарное правление, свободное от вмешательства ли законодательной власти, или от внутренних разногласий, было бы оптимальным. Этот довод — часто служивший предлогом, чтобы оправдать свержение демократических правительств в Третьем мире в 60-70-е годы, ныне полностью скомпрометирован. Есть, конечно, несколько примеров экономического чуда, свершенного авторитарными режимами, как в Южной Корее или на Тайване, но более чем достаточным противовесом им служат печальные экономические результаты деятельности едва ли не всех недемократических правительств в Африке, Латинской Америке и Восточной Европе.
Во-вторых, многие английские ученые, из которых особо отметим видного политолога Файнера (S.E.Finer), пришли к выводу, что экономическое развитие требует не столько сильной, сколько прочной (steady) руки. Размышляя о скудости экономических достижений послевоенной Британии, они доказывали, что каждая из [поочередно] правивших партий обеспечивала на самом деле довольно сильное руководство при проведении экономической политики, но что смены правительств при их чередовании были слишком "полными и резкими", они осуществлялись "двумя отчетливо полярными партиями, каждой из которой не терпелось отменить значительную часть законодательства, проведенного предшественницей". Требуется, доказывают ученые, "большая стабильность и преемственность" и "большая умеренность в политике", что мог бы дать переход к пропорциональному представительству и коалиционным правительствам, каковые гораздо более склонны к центристской ориентации (16). Этот довод представляется равно применимым и к развитым, и к развивающимся странам.
145
В-третьих, аргументация в пользу президентских или вестминстерского типа правительств в высшей степени неотразима в случаях, когда существенное значение имеет быстрое принятие решений. Это значит, что парламентско-пропорционалистские системы могут под углом зрения внешней и оборонной политихи представать в менее выгодном свете. Но в проведении экономической политики быстрота не столь уж существенна: скорые решения — это не значит, непременно мудрые.
Почему же мы, упорствуя в предубеждении, не верим в экономическую эффективность демократических систем, где ведутся широкие консультации и поиски договоренностей, нацеленные на достижение высокой степени консенсуса? [По крайней мере, ] одна причина — та, что многопартийные и коалиционные правительства кажутся суматошливыми, подверженными раздорам и неэффективными — в сравнении с отчетливостью властных полномочий сильных президентов и сильных однопартийных кабинетов. Но нас не должна обманывать эта внешняя видимость. Более пристальный взгляд на президентские системы обнаруживает, что самые успешные из них — как в Соединенных Штатах, Коста-Рике, в Чили до 1970 г. — по меньшей мере столь же подвержены раздорам, да и, кроме того, скорее предрасположены к состояниям паралича и ситуациям тупика, нежели к неуклонному и эффективному проведению экономической политики. В любом случае, спорить надо не об эстетике управления, а о самой работе. Неоспоримая элегантность вестминстерской модели не является веским доводом в пользу ее принятия.
Распространенный скептицизм в отношении экономической дееспособности парламентско-пропорционалистских систем проистекает от смешения силы правительства с эффективностью. В краткосрочном плане однопартийные кабинеты или президенты вполне могут быть способны легче и быстрее формулировать экономическую политику. В долгосрочном же плане политика, опирающаяся на широкий консенсус, имеет больше шансов на успешное осуществление и на то, чтобы выдержать проверку временем, нежели политика, навязываемая "сильным" правительством вопреки желаниям значительных заинтересованных групп.
Итак, парламентско-пропорционалистская форма демократии выглядит явно лучше основных ее альтернатив в деле улаживания межэтнических противоречий, и она имеет некоторое преимущество также в области экономической политики. Тот довод, что соображения эффективности управления дают основание отвергнуть тип демократии, сочетающий парламентскую форму правления с пропорциональной системой представительства, совершенно неубедителен. Игнорируя эту привлекательную модель демократии, творцы конституций в новых демократиях оказали бы себе и своим странам весьма плохую услугу.
1. Horowitz D.L. Comparing Democratic Systems. Upset S.M. The Centrality of Political Culture. Linz J.J. The Virtues of Parliamentarism. — "Journal of Democracy 1 (Fall 1990), p.73-91. Еще одна, третья группа важных решений касается основных установлений, связанных с различением федеративной и уни тарной форм правления и относящихся: к степени централизации управления, к учреждению парламента в составе одной или же двух палат, к порядку внесения поправок в конституцию и к процедуре ее пересмотра в судебном порядке. Эмпирический анализ показывает, что между этими факторами проявляется зависимость: при федеративном устройстве вероятнее установление децентрализованного управления, учреждение двухпалатных парламентов со значимым различием функций палат, а также принятие "жестких" конституций, предусматривающих усложненный порядок внесения в них поправок и защищенных вводимой процедурой их пересмотра в судебном порядке.
2. Полнее о различиях между мажоритарным и консенсусным правлением см.: Lijphart A. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven, Yale Univ. Press, 1984.
146
3. Sartori G. Political Development and Political Engineering. — "Public Policy", vol.17, eds. J.D.Monigomery and A.O.Hirschman. Cambridge. Harvard Univ. Press, 1968, p. 273.
4. Первым из ученых тесную связь между культурой и этими конституционными установлениями подчеркнул Пауэлл (G. Bingham Powell, Jr.) (см. Powell G.B. Contemporary Democracies: Participation. Stability, and Violence. Cambridge, Harvard Univ. Press, 1982, p.67). В прежних своих работах я иногда рассматривал Финляндию как президентскую или полупрезидентскую систему, но теперь я согласен с Пауэллом (с. 56-57) в том, что, хотя избираемый прямым голосованием финляндский президент имеет особые властные полномочия в области внешней политики, в других отношениях Финляндия выступает как парламентская система. Из стран, составляющих исключение, Ирландия являет неопределенный случай; я рассматриваю принятую в ней систему выставления кандидатур единым спи ском с правом передачи набранных голосов любому (любым) из кандидатов в списке (the single transferable vote) как главным образом пропорционалистскую методику, однако другие авторы определяли ее как мажоритарную. Кроме того, я включаю Австралию в группу парламентско-мажоритарных систем, т.к. принятая в ней система голосования и определения его результатов, основанная на принципе альтернативности (alternative-vote system), хотя и не идентична мажоритарной, однако действует сходным с нею образом.
5. Rokkan S. Citizens, Elections, Parties: Approaches to the Comparative Study of the Processes of Development Oslo, Universitetsforlaget, 1970, p. 157.
6. Verney D.V. The Analysis of Political Systems. L., Routledge and Kegan Paul, 1959, p. 18-23, 42-43.
7. Powell G.B. Op. cit.. esp. p.12-29, 111-174.
8. Linz J.J. The Perils of Presidentialism. — "Journal of Democracy" 1, Winter 1990, p.51-69.
9. Mainwaring S. Presidentlalism in Latin America. — "Latin American Research Review" 25 (1990), p. 167-170.
10. Рейтинги Виленского исчисляются по шкале, градуированной пятью точками (от максимального, обозначаемого цифрой "4", до минимального — нулевого) "для каждого из трех суммарных показателей политики в следующих областях: предоставление отпусков по беременности и родам и по уходу за ребенком — оплачиваемого, а также неоплачиваемого, — и их продолжительность; наличие и доступность развертываемой в рамках государственных программ сети детских дошкольных учреждений, а также усилия правительств по расширению такой сети; и, наконец, гибкость систем, регулирующих порядок оставления работы. Этими показателями измеряется активность правительств в проявлении заботы о детях и в расширении для каждого возможностей выбора в деле согласования трудовой деятельности с нуждами семьи" (Wilensky H.L. Op. cit. [См. Источники к Табл. 1], р.2).
11. За отсутствием данных, Австрия не учтена при исчислении среднего показателя для парламентско пропорционалистских систем.
12. Dahl R.A. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale Univ. Press, 1971, p. 231-245.
13. Как показывает этот множественно-корреляционный анализ, различия между странами по количественному уровню нарушений общественного порядка на 33%, а гибели людей в результате политического насилия—на 25 % объяснимы разделенностью обществ, измеряемой степенью организационной замкнутости этнических и конфессиональных групп. Дополнительная объяснимость типом демократии составляет по уровню нарушений общественного порядка лишь 2 % (причем несколько более благополучны в этом отношении мажоритаристские системы), а по показателю гибели людей в результате политического насилия — 13 % (причем несколько больше миролюбия в странах с пропорциональной системой представительства).
14. Ввиду отсутствия сравнимых данных по безработице для Австрии, Дании и Новой Зеландии эти страны не отражены в цифрах по безработице в Табл. 2.
15. Horowitz D.L., op. cit., p. 76-77.
16. Finer S.E. Adversary Politics and Electoral Reform. — In: Adversary Politics and Electoral Reform. Ed. S.E.Finer. L., Anthony Wigram, 1975, p. 30-31.