Размышления
о легитимности
Сеймур Мартин Липсет
Одни говорят о важности экономического развития для долговечности либеральной демократии. Другие утверждают, что культурные изменения зачастую служат необходимой составляющей успеха либеральной демократии. Но особое значение для политических институтов и решающее значение для демократии имеет еще одна составляющая – легитимность. Понятие легитимности важно для всех режимов во всех культурах, а не только для либеральных демократий. Отсутствие легитимности способно свести на нет влияние культурной, экономической или институциональной составляющих. Продуманная до мелочей система в относительно богатой стране может не устоять перед кризисом, если ее посчитает нелегитимной значительная часть населения и элиты (в качестве примера можно привести Веймарскую республику). И наоборот, легитимные режимы способны справиться с кризисом без особых усилий. На степень легитимности режима могут оказывать влияние культурные представления, но в то же время она зависит от экономических и институциональных факторов, с культурой не связанных. Поэтому легитимность служит мостом между культурными факторами и институциональными переменными. В этой статье будут рассмотрены источники и значение легитимности.
Стабильные политические системы, даже авторитарные, не могут покоиться исключительно на силе. Альтернативой силе является легитимность, общепризнанное «право править». Легитимность не означает «удовлетворенности» существующим режимом, например, положительной оценки социальной или экономической политики; легитимность должна сохраняться, несмотря на экономические неудачи. Легитимность означает, что общество в целом считает существующие политические институты наиболее приемлемыми, независимо от мнения о конкретных людях, находящихся у власти в данный момент. Носители власти являются таковыми вследствие процессов, которые признаются правильными почти всеми важными участниками или возможными участниками политического процесса.
Легитимность режима с трудом поддается оценке; лучшее, что мы можем сделать, – это положиться на опросы общественного мнения, направленные на выяснение того, считают ли граждане либерально-демократические (или иные) режимы наиболее предпочтительными. Ларри Даймонд утверждает, что в консолидированных либеральных демократиях большинство населения – две трети или более – должно считать демократию предпочтительным режимом. В неавторитарных системах существует жесткая корреляция между легитимностью и уровнем демократии в стране; чем демократичнее государство, тем легитимнее политическая система. Для легитимности либерально-демократического режима политические факторы – гражданские и политические свободы – важнее простых экономических достижений. Это не значит, что легитимность служит источником преуспевания демократии. Весьма вероятно, что демократия и легитимность поддерживают друг друга при помощи сложного механизма обратной связи. Легитимность можно считать кредитом доверия, который позволяет не допустить возникновения кризисов демократии или ослабить их влияние. В благополучные времена легитимность постепенно накапливается. В трудные времена легитимность расходуется. Важно, что в обстановке кризиса легитимный режим может постепенно расходовать свою легитимность, тогда как нелегитимные режимы, вероятнее всего, вскоре падут.
Легитимность связана с нормативным суждением, которое невозможно полностью объяснить с точки зрения других суждений или рассмотрения политических или материальных условий. Например, Линц и Степан установили, что в Португалии и Греции, несмотря на экономические неудачи первых лет существования демократии в обоих государствах (конец 1970-х годов), легитимность режима в целом росла или оставалась на высоком уровне. «Случай Португалии ясно показывает, что в период серьезных экономических невзгод демократия только окрепла, а политического разочарования или обвинения в этом системы не произошло». В Южной Европе легитимность демократии не связана с отношением к прошлым авторитарным режимам; граждане проводят четкое различие между прошлым и будущим и при всем своем благосклонном отношении к действиям, предпринимавшимся авторитарными режимами прошлого, все же считают, что либеральная демократия является наиболее подходящим режимом для будущего. Последние данные по Испании и Португалии подтверждают такое представление о легитимности. Почему же легитимность так важна?
Легитимность и дилемма заключенных
Чтобы лучше понять значение легитимности, обратимся к одному из понятий теории игр – дилемме заключенных. Дилемма заключенных – это парадигматический случай проблемы коллективного действия, которая, вкратце, связана с тем, как члены общества, не знакомые друг с другом, могут разумно взаимодействовать ради коллективного блага. В основе этой модели лежит предположение об эгоистичности участников и неосведомленности о выборе других участников. Представим двух заключенных, задержанных за одно преступление. Обоим предложено одно и то же: если оба молчат, то получают небольшой срок; если оба сознаются, то получают большой срок; если один сознается, а другой – нет, то сознавшийся выходит на свободу, а другой получает большой срок. Оба заключенных сидят в отдельных камерах и не могут общаться друг с другом. В этом случае перед каждым из них стоит следующий выбор:
Молчать. Если другой заключенный также молчит, достигается коллективный оптимум, потому что оба заключенных получают небольшие сроки. Если другой игрок «предает» (сознается), то первый игрок получает худший результат («выигрыш простака») – его осуждают, а другой игрок выходит на свободу.
Сознаться. Если другой заключенный молчит, то первый заключенный выходит на свободу, достигается индивидуальный оптимум, а другой игрок получает наихудший результат. Если другой заключенный также сознается, то оба заключенных приговариваются к большим срокам.
Наилучший исход для каждого отдельного игрока – предательство, но так как оба игрока, скорее всего, поступят именно так, они неизбежно получат неблагоприятный для обоих результат. Они оба выиграли бы от «сотрудничества» (молчание), но этот результат крайне маловероятен, потому что он предполагает доверие к другому рациональному эгоистичному участнику, рассчитывать на добросовестность которого не приходится. Поскольку ни один заключенный не может быть уверен в том, что другой заключенный не сознается, то, скорее всего, сознаются оба игрока. Следуя наиболее выгодным для себя в данных обстоятельствах стратегиям, будет достигнут неблагоприятный для обоих результат. В этом случае можно сделать вывод о том, что к худшим результатам в дилемме заключенных приводит именно отсутствие доверия – в смысле разумных ожиданий того, что другой игрок не воспользуется преимуществом попытки сотрудничества. Этот пример соответствует дилемме коллективного действия во многих ситуациях, включая случай либеральной демократии.
При демократии легитимность позволяет решить дилемму коллективного действия. Как? Предположим, что демократия сама по себе – это коллективное благо. Демократия зависит от взаимодействия многих участников, действия которых непредсказуемы. Хотя демократия может быть оптимальным для коллектива равновесием, некоторые участники могут извлечь большую выгоду, отступив от демократических правил игры и попытавшись взять власть силой. Представим, что во время t общество является демократическим и все участники должны решать, продолжать ли им во время t+1 играть по правилам демократии или же выступить против нее. Если демократия – это коллективное благо и если итоговый режим предстает в виде классической дилеммы заключенных, то участники, желающие совершить предательство, извлекут наибольшую выгоду, если другие игроки будут действовать по демократическим правилам, а сами они выступят против них. Если ни один участник не верит, что другой участник будет сотрудничать, то все участники пойдут на предательство. Если некоторые участники согласятся (будут следовать демократическим правилам, а не готовиться выступить против них), то предатели без труда возьмут государство под свой контроль (они готовились к этому, пока другие добросовестно следовали демократическим правилам), а те, кто сотрудничает, получат «выигрыш простака» – в данном случае подчинятся недемократическому государству.
Однако если все игроки совершат предательство, то результатом будет кровавый конфликт, растрата капитала и множество политических проигравших. Поэтому если участник не уверен, что он выиграет будущую борьбу за власть в случае предательства со своей стороны, то демократия сохранит оптимальное для коллектива равновесие. Но, как и с любой проблемой коллективного действия, признание того, что определенный результат оптимален для коллектива, не делает достижение этого результата более легким. Если участники незнакомы или не могут доверять друг другу, они, скорее всего, не достигнут коллективного оптимума.
Широкая легитимность служит своеобразным информантом, устраняющим ограничения дилеммы заключенных (когда у участников нет никакой надежной информации о действиях других участников). Если все участники считают демократический режим легитимным, они не только будут готовы к сотрудничеству, но и будут считать, что другие участники тоже пойдут на сотрудничество. Легитимность подает участникам знаки, которые делают сотрудничество менее опасным выбором, – знаки о наличии склонности к сотрудничеству у других участников. Рациональный участник в условиях широкой легитимности может сделать разумный вывод о том, что «я не должен выступать против существующего порядка, потому что остальные важные участники не собираются делать этого». Именно этой информации и недостает в дилемме заключенных.
Помимо снижения издержек сотрудничества, легитимность также повышает издержки предательства. Несмотря на нашу упрощенную модель, общество состоит не только из отдельных участников. В него входят также коллективные участники, причем некоторые из них обладают большим влиянием, чем другие. Одним из них является государство. Те, кто находится у власти, знают, что государство может увеличивать свою легитимность, подавляя тех, кто попирает законы. На самом деле граждане наделяют государство легитимностью отчасти потому, что, по их мнению, оно противостоит тем, кто попирает закон; когда оно не в состоянии будет этого делать, легитимность будет утрачена. Как отмечает Хуан Линц, цитируя Джона Ф. Кеннеди, «демократический лидер – и, в сущности, любой лидер – должен быть способен сказать: "В соответствии с конституцией и законами я обязан осуществлять легитимную власть любыми необходимыми средствами, по возможности избегая беспорядков, но быть готовым при необходимости обратиться к применению силы в виде гражданского или военного вмешательства"».
Поэтому в условиях легитимности государство может рассчитывать, что его усилия по подавлению тех, кто отказывается соблюдать закон, будут поддержаны. Последние, в свою очередь, могут предположить, что государство не сдастся перед ними просто так. Они могут ожидать, что борьба за власть, которая прежде всего призвана удерживать от нарушения закона, обойдется им особенно дорого.
Легитимность важна и в недемократических режимах. Основным коллективным участником в авторитарных режимах являются военные. Действия военных, особенно готовность оказывать поддержку репрессивному режиму, зависят от степени легитимности, которой наделяется авторитаризм в данном обществе. Если военные посчитают, что сотрудничество с нелегитимным недемократическим режимом может нанести ущерб их собственным профессиональным интересам, они могут перейти в лагерь противника, тем самым заметно ослабив недемократический режим. В качестве примера можно привести измену военных авторитарному правительству Кот-д'Ивуара в октябре 2000 года. Когда после сфальсифицированных выборов недовольные вышли на улицы, военные Кот-д'Ивуара встали на сторону оппозиционного лидера Лорана Гбагбо, покинув диктатора Роберта Гуэя. Военные могут отвернуться и от непопулярных лидеров, избранных демократическим путем, позволив новым демократам прийти на смену старым, воспринимаемым в качестве угрозы легитимной системе. В сущности, это и произошло с Хосе Эстрадой на Филиппинах в январе 2001 года. Военные поддержали народное недовольство, что привело к падению Эстрады и замене его вице-президентом.
Помимо влияния на ограничения дилеммы заключенных, степень легитимности также влияет на политические расчеты участников. Действительно, говорить о высокой легитимности системы – значит утверждать, что многие стратегические участники будут сотрудничать для того, чтобы мог пройти неопределенно долгий период времени прежде, чем начнутся нарушения закона. Вслед за Альбертом Хиршманом Линц утверждает, что легитимность объясняет оптимизм относительно перспектив реформы при существующих институтах, который делает участников более склонными к сотрудничеству, пока они не будут слишком заинтересованы в предательстве. Таким образом, легитимность влияет не на ограничения дилеммы заключенных, а скорее на долю сотрудничающих и долю отказывающихся идти на сотрудничество в игре.
Легитимность, конечно, служит лишь одной из многих важных переменных, которые входят в расчеты индивидуальных и коллективных участников в обществе. Важность легитимности, как и многих других переменных, зависит от восприятия участников. Ни один режим не бывает полностью легитимным в глазах всех граждан. Поэтому степень легитимности и ее влияние на решения участников в значительной степени субъективны.
Рассмотрев важность легитимности для всех режимов, особенно для демократических, обратимся к источникам и разновидностям легитимности. Макс Вебер выделял три типа легитимности: традиционную, рационально-легальную и харизматическую. Традиционный авторитет черпает свою легитимность из коллективной памяти – он существовал «всегда». Наилучшим примером служит традиционная монархия. Рационально-легальный авторитет связан с принятием «правил игры»; здесь прекрасным примером служит легитимность, связанная с американской конституцией. Наконец, харизматическая легитимность исходит от лидера, который обладает личной притягательностью. Это наиболее изменчивый и неустойчивый тип легитимности, наименее подходящий для демократии. Конечно, эти три типа легитимности не обязательно должны существовать в чистом виде; государство может черпать свою легитимность из нескольких источников.
Эти источники должны обращаться прежде всего к чувствам политической элиты, которая может заниматься обоснованием легитимности системы для остального общества. Если важная часть общества, например интеллектуалы, не считает систему легитимной, это может способствовать падению режима. Это не должно умалять значения легитимности среди масс. С одной стороны, если многие граждане начинают чуждаться демократии, они могут стать легкой добычей для партий, открыто отвергающих демократию (пример: коммунисты или фашисты в 1930-х годах), вследствие чего становится возможным переход власти от продемократических элит к элитам антидемократическим. С другой стороны, можно утверждать, что элиты, которые считают демократию нелегитимной, способны гораздо сильнее дестабилизировать режим, чем массовый протест тех, кто к элите не принадлежит. Представители элиты выражают свою уверенность в легитимности системы посредством политических действий; те же, кто к элите не принадлежит, редко взывают к легитимности режима.
Как указанные три типа легитимности повлияли на принятие либеральной демократии?
Удивительно, но традиционная легитимность сыграла важную роль в институционализации либеральной демократии. Северная Европа, Британское содружество наций, а также Бельгия, Нидерланды и Люксембург развили демократические институты, сохранив при этом традиционную легитимность, то есть свои монархии. В 1959 году я отмечал «нелепость» того, что все существовавшие тогда демократические страны были королевствами, за исключением Соединенных Штатов, Швейцарии и – в то время – Уругвая. Сохранение монархии означало, что демократия развивалась постепенно, без резкого разрыва с абсолютистским прошлым, по крайней мере в Европе.
Традиционной легитимностью обладают не только короли и королевы. Ботсвана служит прекрасным примером использования традиционной легитимности на африканском континенте. При переходе к демократии элиты в Ботсване прибегли к авторитету традиционного протодемократического института кготла, который способствовал укреплению многопартийной политики. Кготла была традиционным собранием всех взрослых мужчин, возглавлявшимся вождем. Джон Холм сообщает, что «по традиции вожди не принимали ни одного важного решения, не посовещавшись с кготла и не достигнув согласия». При всей романтизации демократичности этой и других культурных традиций Ботсваны исторически кготла препятствовала развитию деспотических тенденций и безответственности. Хотя правящая партия подрывала авторитет вождей и передавала большую часть их полномочий современным институтам, она мудро сохранила и даже усилила использование кготла для общественного обсуждения и споров по важным политическим вопросам. Сохранение института вождя (кгоси) имело решающее значение для использования и модернизации традиции в целях легитимации нового демократического режима. Вожди были необходимы не только для созыва кготла, но и для расширения ее за счет женщин, смягчения споров, развития терпимости и достижения согласия; короче говоря, они выполняли жизненно важную роль в придании демократической системе силы и легитимности.
Опыт показывает, что свержение монархий и других традиционных носителей легитимности снижает шансы на выживание демократии. Можно сравнить последствия свержения германского кайзера после Первой мировой войны с последствиями сохранения императора в Японии после Второй мировой войны. Японские националисты, в отличие от немецких правых до Гитлера, твердо придерживались правил, установленных оккупационными властями. Веймарская республика так и не смогла обрести легитимность в глазах немецких правых, тогда как японские консерваторы, презиравшие макартуровскую конституцию, подчинялись ей, поскольку она была провозглашена и, следовательно, легитимирована императором.
Новые республики, даже с символическими президентами, пытающимися играть роль конституционных монархов, как в Веймарской республике или во Франции во времена IV Республики, при прочих равных условиях будут менее стабильными, чем государства, которые сохраняют безвластного короля. Опасность для преемственности даже больше, когда глава государства выступает одновременно в роли действующего политика, как в Латинской Америке, где символический авторитет и действительная власть сочетаются в одном человеке. Без легитимирующего символического главы государства обществу трудно отделить отношение к режиму от отношения к проводнику политики. Тем не менее при либеральной демократии такое важное различие проводить просто необходимо, поскольку оно легитимирует идею лояльной оппозиции. Без признания различия между источником авторитета и проводящими политику чиновниками, которые временно находятся у власти, всякая оппозиция может казаться направленной против системы и угрожающей самим основам государства. Хронические трудности в институционализации демократии у многих латиноамериканских президентских режимов на протяжении почти двух веков могут быть отражением трудностей, неизбежно возникающих при отсутствии различия между источником и носителями авторитета.
Соединенные Штаты – это особый случай. Несмотря на соединение символического авторитета и власти в президенте, американская конституция настолько освящена действием более чем двухсотлетней идеологии, что именно она, а не те, кто занимает должности, прописанные в ней, стала законным источником власти. Но этому примеру конституционной легально-рациональной легитимности потребовались десятилетия для того, чтобы развиться до нынешнего состояния. Выживание страны после многократных расколов и жестокой Гражданской войны, охвативших Соединенные Штаты во время первого века их существования, никоим образом не было предопределено.
Рационально-легальной легитимности, признания основного закона, не существует в новых системах, поскольку значительная часть населения ранее отождествляла закон с интересами иностранного эксплуататора или свергнутого местного диктатора. Попытки создания рационально-легальной легитимности неизбежно предполагают расширение господства права и рост престижа судов, которые должны быть максимально независимыми от остального государства. Как отмечает Брюс Акерман, для новых демократических стран это означает необходимость как можно более быстрого создания «либеральной» конституции. В конечном счете конституция может служить основой для легитимности, для ограничения государственной власти и для обеспечения политических и экономических прав. Поскольку большинство правящих послереволюционных коалиций после устранения основной причины революции (то есть старого режима) страдает от центробежных тенденций, важно сформулировать конституцию прежде, чем такие тенденции возобладают, и пока мобилизованное и сплоченное общество в состоянии достичь общих целей.
Южно-Африканская республика пыталась следовать этой стратегии, создав свою конституцию в результате интенсивного диалога в форме городских собраний. Комиссия по истине и примирению, которая обнародовала данные о многих преступлениях, совершенных всеми сторонами при апартеиде, также попыталась помочь созданию рационально-легальной легитимности нового режима, представив правительство, подчинявшееся Африканскому национальному конгрессу, как силу для обеспечения справедливости и включения. Пример ЮАР особенно важен для остальной Африки, где легитимность зачастую приходится создавать в новых, разнородных в этнолингвистическом отношении государствах со слабым национальным сознанием на фоне военных переворотов и авторитарных правительств. Несмотря на общий колониальный опыт, искусственные границы, установленные колониальными властями, препятствуют возникновению общего сознания государственности. Во многих бывших колониях стравливание различных этнических групп прежними колониальными властями серьезно помешало созданию в будущем национального единства. Многие ранние лидеры постколониальных государств использовали харизму в качестве основы своей легитимности, вследствие чего большинство из них со временем все более тяготело к авторитарному правлению. Поскольку харизматическая легитимность – это непрочная основа для демократии, а традиционную легитимность трудно создать в государствах, не имеющих объединяющей «традиции», нет ничего удивительного в том, что этнолингвистическая раздробленность, характерная для большинства стран в Африке южнее Сахары, помешала развитию политической легитимности.
Значение легитимности
Культурная однородность способствует легитимности, но, как уже отмечалось, большинство постколониальных государств в значительной степени раздроблено. Хотя легитимность сложно обеспечить в условиях культурной разнородности, элиты вполне могут осложнить или облегчить задачу по ее созданию. При создании легитимности невозможно преодолеть этнические разногласия, но при создании народа требуется большая государственная мудрость и использование символических и конкретных жестов.
Там, где легитимность внутренне слаба или невысока, как это бывает в новых или послереволюционных государствах, лучше всего ей способствуют длительные успехи, то есть действительные достижения правительства, степень, в которой оно удовлетворяет основные потребности большинства населения и ключевых властных групп (например, военных и экономических лидеров). Большинство людей в значительной степени связывает результативность правления с достижениями в экономике и соответствующим ростом уровня жизни. Однако в краткосрочной перспективе такое обобщение вряд ли полезно для новых систем. Им лучше всего создать или закрепить источник государственного авторитета, отличный от носителя власти. Это не так просто, хотя Испании после Франко, кажется, удалось добиться такого результата при восстановленной конституционной монархии. Во время попытки переворота в начале 1980-х годов королю удалось убедить военных вернуться в казармы. В другом случае политическая легитимность может обеспечиваться символическим, но безвластным избранным главой государства, как во Франции, Германии и Италии после Второй мировой войны. История двух последних и других новых демократий свидетельствует о том, что можно приобрести своеобразную прививку против авторитаризма как реакции на порочность прежних диктаторских режимов, что, по-видимому, и происходит в некоторых латиноамериканских демократиях «третьей волны» и новых посткоммунистических демократиях.
Прежде чем закончить с темой легитимности, отметим сложность, связанную с оценкой степени и влияния демократической легитимности. Одним из интересных феноменов, наблюдающихся в Латинской Америке, является представление о том, что демократия представляет собой наиболее легитимный тип режима, но из-за провалов демократии военным приходится смещать одно демократическое правительство и заменять его другим. Например, в Бразилии военные элиты и многие граждане уверены в том, что армия является защитницей или, подобно бывшему императору, «сдерживающей силой» в демократической политике. В соответствии с логикой этой «легитимности» военные играют в политике ограниченную, но признанную роль, как и другие институты, наподобие судебной власти. Такая легитимность, конечно, представляет проблему по причинам, которые были поняты и самой Бразилией, где военные находились у власти с 1960-х по 1980-е годы, стремясь провести в жизнь более широкий проект преобразований, а не только оказать помощь в демократической смене режима. Тем не менее подобная ситуация представляет проблему для исследователей легитимности, поскольку это означает, что некоторые участники могут одновременно считать, что демократия представляет собой наиболее легитимный тип режима и что иногда может понадобиться вмешательство военных. Возможно, переворот в Эквадоре в 2000 году в определенной степени может служить иллюстрацией представления о необходимости отстранения существующей администрации при помощи военной силы и замены ее, правда, не военным, а демократическим правительством.
Наверное, справедливо утверждать, что эти типы отношений представляют собой промежуточный этап между демократической нелегитимностью и демократической легитимностью, который будет преодолеваться по мере становления демократических систем. Необходимо более точное исследование общественного мнения, чтобы получить представление о реальном понимании легитимности респондентами. Легитимность, таким образом, вызывает те же трудности, связанные с ее оценкой, что и другие переменные – экономическое развитие и культура. Возможно, одна из наиболее важных задач, которую придется решать следующим поколениям исследователей демократии, состоит в оттачивании нашей способности оценивать, количественно или как-то иначе, эти с трудом поддающиеся операционализации переменные, которые играют жизненно важную роль в демократизации и демократической стабильности. Если темпы экономического роста измерить довольно легко, то простые ежегодные изменения в доле ВВП на душу населения могут скрывать важные различия в том, что касается направлений этого роста и влияния, которое он оказывает. Точно так же темпы политических изменений представляют серьезную трудность для измерения, и до сих пор число систематических исследований этого явления по странам остается сравнительно небольшим. Более систематического изучения требует также культура. Начало Всемирного исследования ценностей позволило приступить к сравнительному исследованию культурных изменений при помощи различных «барометров» общественного мнения, существующих сегодня в мире. К сожалению, у нас почти нет исторических данных об изменении общественного мнения по этим вопросам, но с развитием дисциплины сама процедура проведения опросов может быть упорядочена и стандартизирована таким образом, чтобы сделать сравнение более легким. Наконец, при изучении легитимности следует всерьез задуматься о соответствующих инструментах опроса. Насколько произвольно отношение наших респондентов к легитимности? Имеют ли представители различных культур и регионов в виду одно и то же, говоря о легитимности отдельных режимов? Неясно.
Но мы надеемся, что проблемы, поднятые в этой статье, станут важной составляющей исследовательской программы социологов, озабоченных судьбой либеральной демократии. Трудности измерения легитимности, культуры и темпов политических и экономических изменений не должны стать непреодолимым препятствием для их изучения. Эти переменные слишком важны, чтобы ими можно было пренебречь.