Партийная политика
и группы давления
М. Дюверже
Организация групп давления
Сначала мы рассмотрим внутреннюю структуру групп давления и их связь с политическими партиями, а затем - методы их действия.
Структура групп давления
Мы можем перенести в исследование групп давления некоторые моменты, которые отметили в структуре политических партий, и прежде всего в отношении традиционных или элитных партий и массовых партий. Более того, многие группы давления связаны так или иначе с политическими партиями. Природа структурного сходства групп давления и политических партий очень важна и позволяет лучше понять каждый из этих типов организации.
Массовые и традиционные группы давления
Различия между массовыми и традиционными группами давления во многом определяются различиями между традиционными политическими партиями и массовыми политическими партиями, причем между группами давления различия существеннее.
Как и массовые партии, массовые группы давления пытаются объединить максимально возможное число членов, так как сила группы принципиально определяется ее численностью. Как и в случае с массовыми политическими партиями, численность группы в тысячи или даже миллионы людей требует наличия сильной иерархической организации. Профсоюзы являются примером массовой группы давления, с которой многие другие, такие, как сельскохозяйственные организации, ассоциации мастеровых и мелких бизнесменов, смоделировали свои группы. Однако массовые группы давления существуют и за пределами сферы профсоюзов и корпораций; это молодежные движения, организации ветеранов, феминистские организации, культурные общества и спортивные ассоциации. Коммунисты называют такие группы, существующие параллельно политическим партиям, "массовыми организациями".
Способ организации массовых групп давления, как и способ организации массовых партий, привязан к идее организации крупных сегментов в обществе. Первые такие попытки были связаны с профсоюзами и совершались параллельно аналогичным действиям социалистических партий. Таким образом, развитие рабочего класса стало основой для массовых организаций, причем как политических партий, так и групп давления. Последним впоследствии стали подражать фермерские организации и организации среднего класса. Специализированные группы, объединяющие молодежь, женщин, ветеранов, спортсменов и так далее появились позже. В настоящее время существует тенденция возникновения массовых политических организаций, которые объединяли бы все социальные слои, но имели одну цель, такую, например, как разоружение или запрещение атомного оружия (Движение за мир), борьба против расизма или пропаганда Европейского Сообщества. Такой способ позволяет организовать людей, которые неохотно вступают в политические партии, но озабочены какой-то политической или социальной проблемой.
В коммунистических странах Азии (Китае и Северном Вьетнаме) массовые группы давления используются одновременно с однопартийной системой, чтобы обеспечить полную организацию населения. Каждый член общества таким образом попадает в сеть взаимосвязанных организаций - союзов, соседских групп гражданской обороны, молодежных организаций, женских групп, движений за мир и т. п. Эти "параллельные иерархии" позволяют обучать и контролировать население. В англо-саксонских и северных странах членство во многих различных группах - союзах, кооперативах, обществах взаимопомощи, гражданских организациях, движениях ветеранов и местных группах самого разного вида - является очень распространенной практикой. При этом на Западе членство действительно относительно добровольное (в коммунистических обществах оно необязательно лишь формально), но и там общественное давление очень сильно. Более того, при помощи "параллельной иерархии" многие граждане на Западе принимают активное участие в коллективной ответственности.
Как и политические партии элитистского типа, традиционные группы давления стремятся не к количеству, а к качеству и нацеливаются на социально значимых людей - элиту. Иногда организация на узкой основе является следствием тщательного подбора: считается предпочтительным привлечь определенные группы лиц, чем основную часть общества, поскольку такая стратегия скорее приведет к желаемой цели. Это позиция старых, традиционных партий. Среди старейших элитарных групп давления можно назвать интеллектуальные общества ХVIII в., кстати, современные политические клубы во Франции имеют большое сходство с собраниями философов того времени. В Клубе Жана Мулена, например, состоят лишь 500 членов, но их социальный статус (высокопоставленные правительственные чиновники, инженеры, профессора университетов и влиятельные журналисты), наряду с их эрудицией придает клубу чрезвычайную важность и влияние. Более крупные организации, например масонство до 1914 г., также имели большое политическое влияние.
Другим группам давления пришлось принять структуру элитарных вследствие самой природы людей, которых они хотели бы объединить. Ассоциации работодателей в металлургической, сталелитейной, химической отраслях могут включать только немногих и социально значимых людей вследствие самой природы людей этих профессий. Дело обстоит таким же образом во всех корпоративных промышленных организациях, в каждой ассоциации высших административных чиновников, для высших образовательных ассоциаций и т. д. К этой же категории относятся ассоциации писателей, поэтов и художников, чья политическая активность бывает в определенных случаях очень важна, как, например, сейчас в СССР в связи с вопросом "либерализации". Наконец, мы можем включить в категорию элитарных групп давления информационные центры, а также газеты и средства массовой информации в целом, в той степени, правда, в которой они могут в принципе быть причислены к группам давления.
Отношения между политическими
партиями и группами давления
Многие группы давления не имеют связей с политическими партиями. Другие изредка взаимодействуют с ними, например во время выборов или забастовок. Тем не менее некоторые имеют органичные взаимоотношения с политическими партиями, которые проявляются уже в том, что существуют постоянные структурные связи между партией и группой.
Возможны три способа взаимоотношений: (1) некоторые группы давления более или менее подчинены политическим партиям; (2) некоторые партии более или менее подчинены группам давления; (3) существуют случаи равноправного сотрудничества между политическими партиями и группами давления в достижении общих целей.
Группы давления, подчиненные
политическим партиям
Социалистические, а затем и коммунистические партии разработали технику создания вспомогательных организаций, которые являются группами давления, тесно связанными с политической партией и на практике следующими ее указаниям. Наиболее типичными являются молодежные группы и женские организации, однако есть и много других: ассоциации художников, литераторов, спортсменов; комитеты общественного действия; организации ветеранов; общества взаимопомощи и кооперативы.
Иногда органические связи с политической партией и зависимость от нее официально признаются, как это обычно происходит с молодежными и женскими организациями (социалистические молодежные, коммунистические молодежные, социалистические женские, коммунистические женские и т. д.). Это, однако, не предотвращает возникновение разногласий между вспомогательной группой и партией. Конфликты между политическими партиями и их молодежными, главным образом, студенческими организациями свойственны всем партиям во всех странах.
Иногда зависимость группы и ее тесное сотрудничество с политической партией открыто не признается. Наличие такого рода отношений могут даже отрицать. Вспомогательные организации вызывают появление независимых групп давления. Наиболее распространенный способ заполучения партией контроля - просачивание и захват всех ключевых постов на всех уровнях организации, заполненных членами партии, контролируемыми партией и следующими партийной дисциплине. Для сохранения видимости независимости партия иногда назначает своей главой известного, но бездеятельного человека, присваивает ему почетные титулы и функции, без какой-то реальной власти. Включение Коммунистической партией во Французский Национальный фронт 1944 г. и другие подобные организации епископов, академиков и армейских генералов служит хорошим примером в этом отношении. Часто, держа в руках главный секретариат, казну и местные секретариаты, партия контролирует весь аппарат.
Конечно, существуют промежуточные варианты между независимыми группами давления и вспомогательными группами, подчиненными политической партии. Особый интерес в этом плане вызывает положение профсоюзов. Во Франции и в Италии, где они отрицают факт своего формального сотрудничества с социалистическими партиями, профсоюзы так или иначе ощущают их давление.
В 1950-х гг. крупнейшее французское профобъединение - ВКТ (Всеобщая конфедерация труда) можно было назвать вспомогательной ветвью Коммунистической партии - так велика была его зависимость от нее, несмотря на отсутствие органических связей с партией. Сегодня ситуация сложнее. Несмотря на то, что ВКТ не является целиком независимым от партии, он не может более рассматриваться как "приводной ремень" для партийных решений. В союзе увеличилась степень принятия самостоятельных политических решений. В свою очередь, другое профобъединение "Форс увриер" теснее связано с Французской Социалистической партией.
Политические партии,
подчиненные группам давления
Это ситуация, обратная предыдущей: политическая партия подчинена группе давления в той степени, в которой она становится ее вспомогательной ветвью - ситуация, сравнимая с ситуацией второстепенных партий. Типична в этом плане Британская Лейбористская партия. До 1927 г., когда стало развиваться личное членство в партии, она состояла только из представителей союзов, кооперативов, обществ взаимопомощи и социалистических организаций. Это была всего лишь организация, позволявшая группам давления сотрудничать на политической арене. С 1927 г. партия начинает существовать самостоятельно, отдельно от групп давления, входящих в нее, так как теперь в ней есть независимые члены. Однако комитеты, разрабатывающие политику партии, состоят из представителей союзов, которые таким образом дают возможность последним эффективно контролировать партийный аппарат. Только сильный лидер может до некоторой степени ослабить их влияние. Хотя партия не является лишь "второстепенной организацией" групп давления, она во многом несет черты таковой.
Австрийская Народная партия (христианские демократы), зависящая полностью от групп давления - коммерческих обществ, фермерских организаций и профсоюзов - представляет схожую ситуацию.
Во всех перечисленных случаях органическая зависимость партии от групп, ее составляющих, официально признается; это записано в уставе партии. Но некоторые консервативные партии, которые на самом деле являются вспомогательными организациями групп давления работодателей, скрывают или отрицают свою зависимость. Мощные консервативные партии Британии, Германии и Италии слишком сильны, чтобы их можно было отнести к этой категории. Более того, они стараются создать организацию, базирующуюся на широком составе, чтобы устранить влияние сильных экономических групп и богатых партийных спонсоров.
Более слабые и хуже организованные партии, вроде французских независимых, находятся в другом положении. Некоторые полагают, что если правые во Франции не имеют должной организации, то и нужды в ней нет, поскольку их истинная организация и дисциплина происходят от ассоциаций работодателей, которые и формируют это политическое крыло. Может показаться, что здесь есть преувеличение, однако во многих странах Латинской Америки консервативные партии представляют из себя только вспомогательные структуры промышленных групп давления и крупных землевладельцев.
Равноправное сотрудничество
Сотрудничество между политическими партиями и группами давления встречается в особых обстоятельствах, когда партии и группы давления договариваются о том, чтобы выступить по какому-то вопросу единым фронтом. В качестве примера можно назвать организации, созданные левыми партиями и группами, чтобы вести борьбу против Леопольда III, которая началась в Бельгии после Второй мировой войны; группы Сопротивления 1940-1949 гг., часть из которых некоторое время продолжала действовать и после освобождения; комитеты, созданные во Франции в противовес OAS (тайной организации армии) и "ультрарадикалам", с 1960 по 1962 г. В США во время выборов профсоюзы иногда объединялись с Демократической партией. Подобные случаи имели место и в других странах. Некоторые французские клубы и гражданские организации объединились со СФИО в движении "Горизонт-80", проводившем кандидатуру Гастона Деферра в 1964-1965 гг.
Пример постоянного сотрудничества политической партии с группами давления мы находим в скандинавских странах, где социалистические партии взаимодействуют с профсоюзами, обществами взаимопомощи и кооперативами. Союзы не подчинены партии и партия не подчинена союзам; они лишь тесно контактируют друг с другом. Такая же ситуация наблюдалась с Социалистической партией Бельгии до 1940 г. И во Франции "Демократическая социалистическая федерация", предложенная Гастоном Деферром весной 1965 г. и созданная в конце года благодаря Франсуа Миттерану, базировалась на взаимодействии партий, клубов и гражданских организаций.
Группы давления: методы действия
Невозможно отделить внутреннюю структуру групп давления от методов их действия, так как второе зависит от первого. Массовые группы давления действуют отлично от элитарных, а группы, не зависящие от политических партий, - отлично от вспомогательных групп.
Группы давления действуют на двух различных уровнях. С одной стороны, они оказывают прямое давление на правительственные органы - кабинет министров, членов парламента и высокопоставленных чиновников. С другой стороны, они оказывают непрямое давление на общественность, с целью создания общественного мнения, которое, в свою очередь, будет воздействовать на глав правительств, всегда прислушивающихся к нему.
Прямое давление на уровне власти
Это то, о чем думают, когда говорят о группах давления, т. е. действия, которые осуществляются в коридорах и закоулках законодательной власти, - лоббирование. Однако техника прямого давления на этом уровне более сложна и отлична от этой.
Скрытые и открытые действия
Мы должны разграничить два вида деятельности на этом уровне: первый вид - деятельность, открыто признаваемая, иногда даже публичная; другая - более осторожная, тщательно скрываемая. Открытые действия включают, прежде всего, требования полного выполнения обещаний, данных кандидатами группам давления во время избирательной кампании. В 1951 г. во Франции обязательства, данные группам, защищавшим частные школы, во время спора по вопросу о государственных субсидиях, сыграли важную роль в политических решениях, принятых законодательной властью с 1951 по 1956 г.
Весьма эффективным бывает воздействие путем образования межпартийных внутрипарламентских групп давления (для защиты алкогольных напитков, увеличения производства вина и т. д.) и частных законодательных ассоциаций (наподобие Парламентской ассоциации за академическую свободу). Письменные угрозы накануне важных дебатов могут сработать, а могут и нет. Некоторые депутаты осуждают эту тактику и отказываются от нее, тем не менее, она продолжает существовать. Наконец, направление делегаций в парламентские группы, в правительственные комиссии и к министрам представляет собой наиболее открытый, наиболее публичный способ воздействия на этом уровне власти.
Скрытые действия включают, прежде всего, финансирование выборов и оказание политическим партиям материальной помощи. Этот метод чрезвычайно важен в западных демократиях, где деньги сохраняют огромное значение, но в применении его совершенно невозможно уличить. Менее тайный, хотя тоже скрытый способ - личные контакты с законодателями, министрами и главами правительственных служб; вообще говоря, все это методы лоббирования. Во Франции нет официально организованного лоббирования, но неофициальный лоббизм весьма активен и, без сомнения, чрезвычайно эффективен.
От коррупции к информации
В последние годы в деятельности групп давления на уровне власти произошли серьезные изменения, которые можно обозначить как переход "от коррупции к информации". На ранних фазах коррупция играет важную роль и действует подчас в едва уловимых формах. Прямой подкуп, непосредственная покупка голосов и симпатий происходят реже, чем думают. Большинство политиков - честные люди, по крайней мере настолько же, насколько честны бизнесмены и промышленники; однако существуют замаскированные формы подкупа, варьирующие от приглашений на обед, дорогостоящих путешествий и отпусков до подарков различной стоимости и значения. Обычное знакомство с людьми из власти во время частых публичных приемов дает вам определенное влияние на них, не подрывая их честности. Но на первом месте по важности все же стоит коллективное финансирование политических партий и выборов.
Методы давления, разумеется, исчезают. Развитие связей с общественностью приводит к отмиранию этой полукоррупции. Но в то же время другой вид воздействия, получивший название информирования, постоянно развивается. Законодатель, который хочет быть хорошо информирован о проблемах того или иного производства, может достигнуть этого, только если производство, о котором идет речь, обеспечит его необходимой информацией и документацией. Упомянутое производство с радостью согласится и предоставит главным образом те факты и оценки, которые отвечают его интересам. Правительственные чиновники, сенаторы и депутаты таким образом получают от различных групп поток важной, но необъективной информации. Правительственные службы могут, конечно, оценить и переработать эти материалы, которые были собраны с расчетом на возрастающую потребность в информировании тех людей, которые ответственны за формирование правительственной политики. Несмотря на все это, не следует забывать, что коллективный подкуп через финансирование политических партий и избирательных кампаний остается основным оружием в арсенале определенных групп давления. Любой политолог, отрицающий этот факт, так же смешон, как биолог, полагающий, что детей находят в капусте или приносит аист.
Непрямое воздействие
на уровне общественности
При любом режиме политическая власть связана с общественным мнением. Это особенно касается демократий, где власть предержащие постоянно сталкиваются с выборами и приговором избирателей. Следовательно, влияя на общественность, вы непрямым образом влияете на правительство. Группы давления используют в этом плане два способа: с одной стороны, пропаганду, с другой - насилие.
Пропаганда групп давления
Группы давления распространяют необъективную информацию и сообщения не только в среде высших чиновников в форме результатов исследований и аналитических докладов, но и среди общественности в форме пропаганды. Последняя осуществляется двумя путями. В первую очередь, массовые группы давления воздействуют на своих собственных членов; этот способ чрезвычайно эффективен в многочисленных организациях (профсоюзах, фермерских ассоциациях и ассоциациях мелких бизнесменов). Информацию легче передать от группы к ее членам, если у них есть сильное чувство солидарности и они доверяют руководству. В сегодняшней Франции организация людей в группы давления играет гораздо более важную роль, чем организация в политические партии.
Любая группа давления, будь то массовая или элитарная, может проводить пропаганду среди населения через плакаты, печать и рекламные кампании. В США приобретение группами давления газет, начинающих затем защищать интересы своих новых хозяев, является обычной практикой; во Франции на это все еще смотрят неодобрительно. Однако этот способ более честный, чем подковерное влияние на газеты, в большей или меньшей степени послушные группам давления. В этом плане давление на газеты со стороны финансовых и промышленных групп остается очень важным в западных демократиях. Во Франции постепенное исчезновение "Прессы Сопротивления" и установление контроля за печатью со стороны крупных финансистов привело к исключительно важным последствиям политического развития страны в последние двадцать лет. В 1944-1945 гг. газеты зависели от политических партий, политических групп или независимых агентств, но не от экономических интересов. Двадцать лет спустя многие парижские ежедневные газеты снова попали под влияние финансовых интересов. Однако существующая в настоящее время тенденция к независимости прессы в некоторой степени ослабляет воздействие групп давления.
Методы насилия
Попытки заполучения власти силой не являются обычными методами групп давления. Они ассоциируются скорее с революциями или с государственными переворотами. Говоря точнее, некоторые группы давления могут принять участие в такой акции. С одной стороны, некоторые формы насилия развиваются в процессе обычных попыток повлиять на общественное мнение, и в то же время - чтобы заставить правительство выполнять их требования, создавая трудноразрешимые ситуации. Эти приемы прекрасно применяются профсоюзами, например во время всеобщих забастовок (хотя они также призваны оказать давление на работодателей).
Другие группы восприняли эти методы, но сделали акцент на их деструктивных чертах. Мы были свидетелями того, как фермеры блокировали общественные магистрали, как мелкие предприниматели из пужадистского движения препятствовали правительству собирать налоги и как виноделы на юге проводили забастовки и бойкотировали выборы. Конечно, только многочисленные группы давления могут эффективно использовать такие методы, хотя при должной стратегии они могут применяться и относительно небольшими группами (как, например, пилоты коммерческих авиалиний или лифтеры в небоскребах Нью-Йорка).
Maurice Duverger. Party Politics and Pressure Groups. A Comparative Introduction. By Thomas V. Crowell Company. USA, 1972, p. 114-125.