Бюрократия
В. Брудер
При рассмотрении феномена бюрократии следует проводить четкую грань между массовым сознанием, воспринимающим ее преимущественно критически — как механизм государственного управления, и, с другой стороны, социологическим и политологическим подходами. В соответствии с этими подходами бюрократия характеризуется как специфическая форма социальной организации, не ограниченная одной лишь официальной сферой общественной жизни. В более узком смысле бюрократические организаций представляют собой планомерно управляемые целевые объединения, внутренняя структура которых сформирована с таким расчетом, чтобы можно было реализовать поставленные перед ними цели в возможно более полном объеме и без особых осложнений. Таким образом, самым очевидным, наглядным признаком бюрократической организации является ее целевая рациональность. Применение этого специфически бюрократического принципа оправдано во многих областях жизни современного индустриального общества, причем и в тех сферах, которые раньше управлялись людьми добровольно, на общественных началах. Вследствие этого бюрократия имеет не только свои внутриорганизационные перспективы, бюрократизация становится общесоциальным феноменом, характеризуя и определяя поведение людей в разных сферах жизни — в науке, в политических партиях, в разного рода объединениях, в профсоюзах.
Принципиальное превосходство бюрократических форм организации над другими, согласно М. Веберу, заключается прежде всего в их высокой технической производительности. Систематически описанная Вебером форма бюрократии как идеального типа управления определяется совокупностью следующих отличительных черт: 1) твердо установленная и неукоснительно соблюдаемая система вертикальных связей (служебная иерархия); 2) отрегулированное, основывающееся на специализации разделение труда; 3) система правил и директив, четко устанавливающих права и обязанности работников (членов) организации; 4) система строго и точно определенных методов и приемов при выполнении задач.
Всевозрастающие технизация и онаучивание жизни в индустриально высокоразвитых странах привели к тому, что в центре всех бюрократических структур там оказалось государственное управление — в качестве всеобъемлющей системы установления (социального) порядка и организации производства. Специальные знания, накопленные в процессе функционирования государственного управленческого (бюрократического) аппарата, постепенно обретают тенденцию превращаться в знания о методах и способах господства. По этой причине в дискуссиях о бюрократии на первый план выходят вопросы о ее властном характере, равно как и об эффективности системы решения государственных проблем и задач вообще с помощью высокоразвитой бюрократической организации.
Итак, в настоящее время наблюдается растущая значимость для общества бюрократических организационных форм... Бюрократизация, с одной стороны, рассматривается как «объективный процесс в политической сфере: это — ужесточающееся государственное регулирование, рост государственных заказов-заданий, увеличение государственных квот; расширение управленческого аппарата, построенного на бюрократических принципах регулирования и иерархии. С другой же стороны, наблюдается усиливающаяся зависимость граждан и частных организаций (в экономике) от государственного регулирования и от официальных органов управления, а в связи с этим появляются тенденции к самостоятельности данных органов управления» (Майнтц).
2) Наряду с описанной выше сферой анализа — феномен бюрократии в масштабе всего общества — возникает и другое направление исследований. Они ориентированы на изучение проблем, возникающих внутри самой бюрократии как способа управления (Мертон). В русле данного направления наиболее интенсивно и детально обсуждаются возможные пути влияния бюрократических структур на методы и эффективность деятельности работников управленческого аппарата. У последних, как предполагается, применение бюрократических средств может в известных условиях становиться самоцелью. В данной же связи рассматривается опасность смещения целей, при котором средства подменяют первоначально установленные цели организации. С этим же связана другая опасность, а именно: политическая рациональность общих и частных целей бюрократической организации также отходит на задний план, а само ее функционирование превращается в самоцель. Возможным следствием этого может оказаться возникновение тенденции, обусловливающей структурный консерватизм бюрократических организаций.
Широко распространенная сегодня критика бюрократии отражена в многочисленных трудах, относящихся к самым различным общественным дисциплинам. Наиболее важными представляются следующие исследования:
1) концепция имплементации (выполнения) и воздействия бюрократии; 2) заимствованная у англосаксонских социологов концепция бюрократической политики; 3) анализ правового обоснования бюрократии; 4) обсуждение принципов реприватизации официальных услуг; и 5) разработка методов изучения эффективности бюрократии.
Все эти методы концентрируются на анализе различных типов функционального дефицита в бюрократической системе административного управления. Им присущи две системы аргументации: в первой дискутируется вопрос о недостатках легитимизации бюрократической власти (Herrschaft) в современных формах управления планированием и производством, во второй — вопрос об эффективности самой управленческой деятельности.
Накопление бюрократией запаса профессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применять эти знания как средство господства. При этом возникает опасность превращения аппарата управления в политически самостоятельную силу, противостоящую, например, власти и контролю избранных (народом) парламентов и их депутатов. На это указывает неэффективность парламентского контроля, да еще и в условиях, когда данный институт все чаще демонстрирует стиль работы «на общественных началах», а не стиль деятельности профессионального законодательного и контрольного органа власти (особенно на коммунальном уровне). Поэтому управленческий аппарат, движущийся по пути все большей профессионализации и специализации, во всевозрастающей мере приобретает политические функции. В результате этого бюрократизируются и сами политические институты. Возрастающему влиянию бюрократии, особенно министерской, в ходе крупных перемен в современном аппарате управления в условиях умножения и усложнения законов и государственных программ как в ФРГ в целом, так и в отдельных ее землях противостоит парламент. Однако из-за отсутствия достаточной научной компетентности он все менее способен принимать основополагающие политические решения, или хотя бы осуществлять какой-либо эффективный контроль над административным планированием.
В тесной связи с упомянутой тенденцией к обретению бюрократическими организациями самостоятельности проблематизируется и избирательность их отношения к различным группам интересов. Так, например, эти организации часто жалуются на то, что благодаря самой структуре процесса формирования политической воли систематическое предпочтение отдается тем интересам, которые уже властно доминируют на том или ином политическом поле. В отдельных случаях это ведет к своеобразной «колонизации» административных объединений; при этом в политически-административных мероприятиях, в их содержании и целевой ориентации прослеживается пренебрежение к интересам, которые не несут в себе конфликтность. Возникновение с конца 60-х годов многочисленных гражданских инициатив указывает на то, что селективный подход бюрократического политического аппарата к интересам различных социальных групп может исказить действительную иерархию интересов. Такой подход влияет также на рассмотрение вопроса о том, решением каких именно социальных проблем должны заниматься политика и ее административные органы. Судя по многочисленным критическим упрекам и замечаниям на этот счет, здесь, в обширных сферах общественной жизни, главной остается хорошо продуманная реактивная политика. Ее формирование определяется прежде всего акцентированием внимания на наиболее важных группах интересов, а также на обязательных внутриадминистративных правилах действия и стратегии удержания власти. В результате такая политика, по крайней мере в тенденции, ориентирована на сохранение status quo.
Если в центре дискуссии по проблемам демократии прежде находился вопрос о недостаточной легитимности господства бюрократии, то в настоящее время эта дискуссия развертывается вокруг более активно воспринимаемой общественностью проблемы, а именно — недостаточной эффективности бюрократического типа деятельности при решении внутриорганизационных проблем. В связи с расширением функций государства выражается также беспокойство по поводу «производства» огромного числа различных норм и появления потока регламентации. Этот поток, а также неустойчивый статус некоторых законов обусловили неясность и неубедительность обоснования предлагаемых условий и способов управления. Результатом такого положения дел оказалось появление более продуманных и более совершенных систем управления. Обеспечивая большую глубину решения своих задач и применение более совершенных методов работы, подобные системы утрачивали однако, другие характеристики — надежность воздействия, устойчивость влияния на протяжении хотя бы какого-то определенного промежутка времени. При изменившихся в наши дни требованиях к управлению производством и планированием ориентация сугубо на управление в качестве важнейшего принципа бюрократической деятельности является главной причиной неспособности административного аппарата к инновациям. Это верно и в аспекте внутренней критики бюрократии — ее иерархического, препятствующего всякой инициативе организационного принципа, а также раздробленности структур компетентности в бюрократических системах.
Усилия, направленные ныне на дебюрократизацию, а также всевозрастающая мера соучастия граждан в управлении имеют целью прежде всего повысить эффективность форм его организации и функционирования. Это происходит на фоне предпринимавшихся с начала 70-х годов, многочисленных, но неудачных попыток, сделать бюрократию более способной решать задачи и воспринимать инновации в рамках демократического общества. Однако возможности такого реформирования следует расценивать скорее скептически, имея в виду те далеко идущие намерения и планы, на которые нацелены существующие ныне демократии. Накопленный до сих пор опыт ясно указывает на склонность бюрократии к застою — в противоположность инновационным требованиям. Так что в указанных условиях у нас достаточно оснований говорить о структурном консерватизме административной бюрократии.