Государственная
политика
Г. Алмонд, Дж. Пауэлл, К. Стром, Р. Далтон
В этой главе мы сосредоточим основное внимание на тех политических задачах, выполнением которых занимается власть. В категорию государственной политики входят все властные решения. Мы будем рассматривать их как результаты функционирования политической системы. Политический курс или программа избираются с определенной целью и должны приводить к определенному политическому итогу. Для достижения этого могут быть применены различные, более или менее эффективные способы. Нам, однако, необходимо понять, как соотносятся между собой политическое решение и политический результат. То обстоятельство, что власти и существуют для выработки и проведения определенной политики, вовсе не всегда означает, что политический курс, которым движется конкретное общество, отвечает запросам (сформулированным или потенциальным) его граждан. Хорош или плох окажется политический результат, он зависит прежде всего от нормативных критериев политического курса, который мы называем политическими благами и ценностями. Хотя и политики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной политики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьезно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений. В данной главе мы рассмотрим по порядку все аспекты понятия «государственная политика».
Власть и круг ее обязанностей
Он весьма широк. Некоторые сферы ее деятельности существуют с незапамятных времен и в своем нынешнем виде весьма напоминают те, которые были еще в античном мире. Так, например, оборона государства как в эпоху Римской империи, так и ныне была и остается основной обязанностью власти. Но власти современных стран делают то, что в прошлом представлялось бы невообразимым — например регулируют системы телекоммуникаций или воздушных сообщений И та, и другая возникли только вXX в.
Власть как производитель
Деятельность власти может быть охарактеризована по нескольким направлениям. Во-первых, она производит товары и услуги, сильно отличающиеся друг от друга в зависимости от «страны-производителя». В большинстве стран власть предоставляет такие услуги, как правоохранительная деятельность и почтовое сообщение, но существует много стран, где она далеко не ограничивается этим. В Советском Союзе и других коммунистических странах государство владело и управляло львиной долей промышленных предприятий, производя, таким образом, все — от военной техники и вооружений до таких потребительских товаров, как одежда и обувь. В одних капиталистических странах (в США, например) государство производит значительно меньше товаров этой категории. В других индустриально развитых странах (в Западной Европе) государство производит значительно больше, чем в США, но существенно меньше, чем это было в СССР. Во многих странах государство контролирует различные сферы производства, но степень этого контроля сильно варьируется в каждом конкретном случае. По данным одного исследования, в США «на правительство» работал только 1% всех занятых в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности и 28% всех занятых в системах газо, водо- и электроснабжения. Во Франции же соответствующие значения составляли 8 и 71%. В странах с капиталистической, рыночной экономикой государство менее активно, чем в социалистических, однако не бывает стран, где государство вообще не производило бы никаких товаров и услуг, как не бывает стран, где все они производятся государством. Даже в Советском Союзе в частных руках находилась известная доля агропромышленного сектора и сферы услуг. С другой стороны, даже в США и других капиталистических странах государство, как указывалось выше, производит определенный набор товаров и услуг.
Виды государственной политики
Роль государства не сводится к этому производству. Более того, практически во всех современных странах эта его функция не относится к числу важнейших. Государство помимо этого вовлечено в различные формы социальной политики, рассмотрению которой и посвящена настоящая глава. В соответствии с теми действиями, которые предпринимает государство для выполнения своих намерений, социальную политику можно разделить на четыре направления:
1) извлечение ресурсов (денег, товаров, людей и услуг) из внутренней и внешней среды;
2) распределение (денег, товаров, услуг);
3) регулирование человеческого поведения — использование насильственных методов или стимулов для того, чтобы обеспечить излечение и распределение ресурсов, а также для того, чтобы иными методами добиться желаемого поведения;
4) символические процедуры — политические речи, празднества, церемонии, монументы и памятники. Все это используется государством для обращения к гражданам с просьбой следовать определенным формам поведения и часто — для создания духа общности (см. главу 1).
Виды государства: «ночной сторож», «полицейское», «всеобщего благоденствия»
Различные политические системы имеют разные «профилирующие специальности»: некоторые производят большое количество товаров и услуг, но почти не занимаются регулированием, другие — наоборот. Государство может активно заниматься извлечением и распределением ресурсов, но при этом практически полностью передавать производство товаров и услуг частному сектору. В целом государства можно классифицировать в соответствии с тем, как сочетаются в нем эти виды деятельности. К примеру, принято сравнивать существовавшее в XIX в. государство «ночной сторож» с государствами «всеобщего благоденствия», возникшими в высокоразвитых (главным образом западноевропейских) странах в XX в., и с «полицейскими» государствами (т.е. государствами с нацистскими, фашистскими, коммунистическими режимами). Государство «ночной сторож» (вид государства, описанный Локком; см. главу 1) в первую очередь занято регулированием, направленным на поддержание законности и порядка, создание нормальных условий для торговли и защиту своих граждан от иноземного нашествия. «Полицейское» государство вторгается в жизнь своих граждан значительно сильнее и извлекает ресурсы в более жесткой форме. Фашистские и коммунистические режимы, как правило, требуют, чтобы их граждане отдавали большую часть своего времени службе (военной или иной) государству. И наконец, государства «всеобщего благоденствия» берут на себя распределение ресурсов, предназначенных для здравоохранения, образования, жилищного строительства, занятости трудоспособного населения и для финансовой поддержки (в виде социальных выплат и пособий) своих граждан. Для выполнения этих задач они и ресурсы должны извлекать (взимать налоги) более экстенсивным путем.
В первой главе этой книги мы обсуждали три важные задачи, стоящие в современном мире перед многими государствами: построение общности; создание благоприятных условий развития; защита демократии и прав человека. Многие крупные направления «государственной политики» полностью или частично призваны их решать. Ради укрепления национального самосознания и духа общности разрабатываются масштабные политические программы, предусматривающие повышение роли национального языка или культуры, а также пропаганду верности общему политическому наследию. Экономические программы призваны обеспечивать экономическое и социальное развитие и распределять его плоды более или менее широко. И наконец, существует ряд программ, направленных на создание механизмов, с помощью которых граждане получают возможность влиять на выработку решений. В XIX в. почти во всех западных государствах авторитарные или олигархические режимы сменились демократическими, а проводимая ими политика все больше и больше направлялась на удовлетворение «нужд и чаяний» народа. Однако мы не вправе сделать из этого вывод о том, что все предпринимаемое демократическим государством осуществляется в интересах его граждан.
В этой главе мы рассмотрим, как появляется почва для этих и иных противоречий, характерных для современной политики. Мы сравним политическую деятельность, осуществляемую в различных странах мира, и затем более подробно остановимся на характерных особенностях отдельных стран -— Великобритании, Соединенных Штатов и Китая. Здесь мы ограничимся общим обзором тех многообразных направлений политики, которые проводят современные государства.
Извлечение
Все политические системы извлекают ресурсы из внешней и внутренней среды. Когда примитивное общество начинает войну, его члены, принадлежащие к определенной возрастной группе (как правило, молодые мужчины), могут быть посланы в бой. Нечто подобное такому прямому извлечению ресурсов (в данном случае это служба) до сих пор сохраняется и в современных государствах в виде воинской повинности, обязательного участия в суде присяжных или иной форме исполнения гражданского долга, а также в виде принудительных работ, к которым приговаривают осужденных за то или иное преступление. Однако наиболее распространенной формой извлечения ресурсов является налогообложение —- процесс сбора государством денег или товаров у членов политической системы, не получающих от этого немедленной или непосредственной выгоды.
Налоговая политика направлена на достижение множества разнообразных целей, которые иногда могут входить друг с другом в противоречие. С одной стороны, государство для финансирования различных нужд стремится собрать со своих граждан максимальное количество налогов. С другой стороны, оно не хочет резать курицу, несущую злотые яйца. Чем выше налогообложение, тем меньше у граждан стимулов к работе, а если налоговое бремя становится невыносимым, у них может возникнуть стремление покинуть страну. В налоговой политике следует также соблюдать равновесие между эффективностью и справедливостью. Эффективность означает извлечение максимально возможной налоговой прибыли при минимальной стоимости продукции. Справедливость предполагает такой порядок налогообложения, при котором никто не несет чрезмерное налоговое бремя. В большинстве стран налоговая система призвана перераспределять богатство в пользу менее имущих. Поэтому подоходный налог высчитывается, как правило, по прогрессивной шкале, т.е. процент налогообложения зависит от величины дохода. Здесь, однако, возникает опасность того, что чрезмерно высокие ставки подоходного налога отобьют у людей желание работать и зарабатывать и, пагубно сказавшись на формировании капитала, окажутся неэффективными.
Индивидуальные и корпоративные подоходные налоги и налоги на прибыль называютсяпрямыми. Они так же, как и налоги на собственность, исчисляются по прогрессивной шкале. Однако корпорации часто стремятся уклониться от уплаты, либо занижая прибыль, либо перенося свою деятельность в те страны, где налоговый «климат» благоприятнее. Подобное может произойти и с частными лицами, если ставки подоходного налога возрастут чрезмерно.К косвенным налогам относятся налоги с продаж, налоги на добавленную стоимость, акцизные сборы, таможенные пошлины. Их дистрибутивная эффективность зависит от того, кто пользуется основными услугами и удобствами: поскольку малообеспеченные люди тратят на еду и одежду большую часть своего дохода, нежели более обеспеченные, налоги с продаж и налоги на добавленную стоимость становятся регрессивными. Вместе с тем косвенные налоги на предметы роскоши могут быть и прогрессивными, потому что бедняки не покупают яхт, драгоценностей или личных самолетов. Налоги на заработную плату, благодаря которым финансируются пенсии (например, система социального страхования в США), сильнее всего затрагивают средний класс, поскольку богатые люди большую часть своего дохода получают в форме денежной ренты или прибыли. Этот вид налогов бьет также и по родственникам тех, кто живет на зарплату, по пенсионерам и домохозяйкам. Политические системы, видящие основной источник пополнения казны прежде всего в налогах с продаж и в налогах на заработную плату, обычно не склонны к расширению прогрессивной налоговой структуры. С другой стороны, эти виды налогов менее «заметны» по сравнению с подоходным налогом, а потому предполагался, что они вызывают не столь сильное желание уклониться от их Уплаты. Во многих странах собирать косвенные налоги легче, чем прямыe. Следует учитывать также, что чем мобильнее объект налогообложения, тем труднее получить с него налоги. Финансовые инвестиции будучи чрезвычайно подвижными, плохо поддаются налогообложению, тогда как налоги на землю и на недвижимость — объекты не мобильные — собрать гораздо легче, чем и пользуются многие государства.
Помимо перераспределения средств, налоговая политика имеет целью и установление определенных социальных ценностей — таких как благотворительность, энергосбережение, приобретение недвижимости. Правительства многих стран, понимая, что владение собственным домом повышает стабильность семьи, которая будет способствовать процветанию своего квартала, поощряют покупку домов путем предоставления скидки с выплаты процентов под закладные. Однако такие инициативы, если они осуществляются с чрезмерным размахом и щедростью, могут вызвать экономический дисбаланс: подобные налоговые послабления способны побудить семьи к слишком крупным инвестициям в жилищное строительство, что в свою очередь приведет в этой сфере бизнеса к оттоку капитала, необходимого для роста и развития. Кроме того, скидки с выплаты процентов под закладные — это привилегия прежде всего среднего класса, поскольку по-настоящему бедные люди редко являются домовладельцами. Таким образом, подобная политика может увеличить имущественный разрыв.
Диаграмма на рис. 7.1 показывает, какой процент отвалового национального продукта (ВНП) — совокупной стоимости товаров и услуг, произведенных жителями страны за год, составляют государственные сборы центрального правительства. Их размеры в некоторых развитых капиталистических странах ненамного меньше, чем это было в странах Восточной Европы, когда они принадлежали к «социалистическому лагерю». Налоговые поступления составляют более 50% ВНП Швеции, Франция вплотную приближается к 50% отметке, Германия и Великобритания входят в число индустриально развитых государств, где налоги дают 40% ВНП, тогда как в Соединенных Штатах, Мексике и Японии — примерно 20%. Японии удается сохранять доходы своего центрального правительства на низком уровне благодаря небольшим расходам на оборону и ограниченным правительственным программам социальной помощи (впрочем, за несколько последних лет разрыв в этом отношении между Японией и другими индустриальными государствами резко сократился). Кроме того, Япония, как и многие другие страны, в последние годы занимается дефицитным расходованием, т.е. не получает средства на социальные программы от налоговых поступлений, а берет их в кредит. За пределами европейско-североамериканской зоны доходы центрального правительства редко превышают 20%, и единственное исключение здесь — Египет, где существует весьма значительный общественный сектор — большая часть доходов поступает благодаря общественным предприятиям и иностранной помощи. До' ходы центрального правительства Индии не достигают 15%.
Следует, однако, отметить, что на рис. 7.1 указаны доходы только центрального правительства, а во многих федеративных государствах значительная доля налогов собирается в штатах и муниципальных структурах. Это следует иметь в виду для адекватного представления о том, какое бремя извлечения ресурсов несут граждане этих стран. Совокупные налоговые поступления составляют вСША 33%, а в Германии, где на долю земель (федеративная единица) и муниципалитетов приходится значительная часть доходов, — почти 50%.
Налоговая политика, проводимая той или иной страной, зависит от видов налогообложения, от распределения дохода и богатства, от моделей потребления в различных группах населения и от степени мобильности капитала и рабочей силы. В Германии и Британии большая часть доходов поступает из системы социального страхования и от подоходных налогов, в Индии и Мексике — от косвенных налогов. Найденхаймер, Хесло и Адаме подразделяют налоговую систему разбитых капиталистических стран, входящих вОрганизацию экономического сотрудничества и развития, на три категории: 1) такие государства, как Германия, Австрия, Нидерланды, Франция и Италия получают от одной трети до половины дохода от налогов на социальное страхование, более или менее равномерно распределяемое между работодателями и работниками; 2) Соединенные Штаты и Япония находятся намного ниже среднего уровня в общем налогообложении и извлекают основной доход от прямых налогов, а не от налогов с продаж и налогов на добавленную стоимость; 3) такие страны, как Швеция и Норвегия, где уровень налогообложения — самый высокий среди всех стран, входящих в ОЭСР, и где одинаково эффективно действуют все три вида налогообложения — прямые, косвенные налоги и выплаты по социальному страхованию (основные тяготы в последнем случае несут работодатели) [I].
С начала 80-х годов в западноевропейских странах при увеличении общего налогового бремени снижаются темпы роста подоходных налогов. Это объясняется переносом центра тяжести с прямых подоходных налогов на менее заметные косвенные налоги, взимаемые в сфере потребления. За период с 1975 по 1990 г. темпы роста подоходного налога снизились в Британии на 43%, в США — на 42% (хотя в пору правления президентов Буша и Клинтона они возросли примерно на 13%), в Швеции — на 35% и в Японии — на 25%. Снижение по всем странам—членам ОЭСР составило в среднем 18% [2]. Этот процесс начался благодаря широкому распространению экономической доктрины, подчеркивающей значение предпринимательской инициативы для роста производительности труда. Понижение темпов роста подоходных налогов стимулирует экономическую активность и уменьшает стремление граждан уклониться от уплаты налогов, однако способно привести к возрастанию неравенства в уровне доходов.
Распределение
Государство не только берет, но и дает — это и называется распределением. Дистрибутивная политика заключается в том, что правительственные ведомства предоставляют отдельным лицам и общественным группам деньги, товары, услуги, возможности, воздают им почести. Классифицировать и сопоставить дистрибутивную политику, проводимую разными странами, можно по следующим критериям: по количеству распределяемого; по тому, какие именно области человеческого бытия она затрагивает и какие группы населения получают от этого пользу или выгоду; по тому, какова система взаимоотношений между потребностями граждан и государственным распределением, которое призвано эти потребности удовлетворить.
На рис. 7.2 представлены расходы центрального правительства (в % к ВВП) на такие сферы, как здравоохранение, образование и оборона. Разумеется, уровень расходов центрального правительства в значительной степени зависит от уровня экономического развития той или иной страны. Развитые страны, как правило, тратят от половины до двух третей бюджета на здравоохранение, образование и оборону. Великобритания, Германия, Франция направляют в эти сферы более двух третей своих бюджетов, тогда как Соединенные Штаты тратят на образование менее половины совокупного дохода штатов и Муниципалитетов. Развивающиеся страны (Индия и Нигерия) тратят очень малые средства на здравоохранение и несколько большие — на образование. Государства с низким доходом оказываются в весьма затруднительном положении: при том, что им необходимо срочно повысить уровень квалификации своей рабочей силы, их инвестиции в сферы образования и здравоохранения недостаточны, чтобы в скором времени обеспечить это повышение. Создается впечатление, что в такой стране, как Нигерия, власть ничего не делает для своих граждан а усилия, прилагаемые правительством Индии, лишь ненамного превосходят усилия нигерийского правительства. Как это ни печально но именно те страны, которые в первую очередь нуждаются в совершенствовании систем образования и здравоохранения, финансируют эти сферы «по остаточному принципу». Разумеется, не существует однозначной зависимости между тем, сколько выделяет правительство страны на образование и здравоохранение, и знаниями, квалификацией и физическим состоянием граждан этой страны; подобно тому как данные о ВНП не учитывают потребление в натуральной форме, т.е. потребление предметов и услуг, произведенных в рамках домашнего хозяйства, и потому уровень благосостояния беднейших стран оказывается заниженным (см. главу 1), так и наши данные о расходах беднейших стран на образование и здравоохранение могут создавать искаженное впечатление об усилиях, прилагаемых ими.
Иначе обстоит дело с расходами государства на обеспечение национальной безопасности: именно в слаборазвитых странах эти расходы в такой степени зависят от их международного окружения, как и от их общеэкономического положения. Государства, находящиеся в условиях постоянной и острой конфронтации со своими соседями (это характерно для стран ближневосточного региона), а также государства, претендующие на усиление своего международного влияния, прилагают значительные усилия для укрепления своей обороноспособности. Соединенные Штаты из-за того, что они берут на себя обязательства по обеспечению безопасности в глобальном масштабе, намного опережают другие страны по расходам на оборону, хотя в последние годы эти расходы значительно сократились. Однако если брать соотношение размеров национальной экономики, то Египет тратит на оборону больше, чем США. Япония же, которая не уступает западноевропейским странам в расходах на здравоохранение и превосходит все государства мира в расходах на образование (на душу населения), выделяет на оборону относительно незначительные средства. До рубежного 1989 г. Советский Союз и социалистические страны Восточной Европы расходовали на социальное обеспечение, здравоохранение и образование меньше, чем страны Запада. По мере того как бывшие государства «социалистического блока» входят в рыночную экономику, соотношение доходов и расходов в их бюджетах будет все больше напоминать западноевропейские модели.
Гарольд Виленски, рассматривая в своем исследовании социальную политику 64 государств, по целому ряду параметров отличающихся друг от друга, утверждает, что бедные страны с ограниченными бюджетными возможностями и многочисленными задачами, требующими неотложного решения, с трудом находят ресурсы на реализацию этих программ [З]. И в абсолютных, и в относительных значениях расходы бедных стран на социальное обеспечение граждан незначительны, однако престарелые и нетрудоспособные члены общества получают, как правило, помощь благодаря своим разветвленным семейно-родственным связям. В большинстве развивающихся стран система социального обеспечения осталась такой, как в доиндустриальную эпоху. Виленски также обнаружил, что масштабность программ социального обеспечения напрямую зависит от того, насколько централизовано правительство, хорошо организованы партии и движения рабочего класса и низки расходы на оборону.
Государство «всеобщего благоденствия»
XX век стал свидетелем беспримерного расширения сфер применения дистрибутивной политики в индустриальных обществах. По большей части это связано с возникновением и развитием государств «всеобщего благоденствия» — пакета государственных (а иногда и частных) программ социальной помощи, куда входят страховки на случай болезни, пособия по безработице, пенсии по старости и потере трудоспособности и пр. С течением времени они стали включать в себя также ссуды на постройку дома, пособия на детей и на уход за ними. Первые социальные в современном смысле слова программы, которые можно назвать политикой государства «всеобщего благоденствия», возникли в Германии в 80-е годы XIX в., когда в ответ на стремительную урбанизацию и индустриализацию страны правительство стало предлагать программы социального страхования, защищавшие рабочих от безработицы, несчастных случаев, потери трудоспособности по болезни или старости. В XX в. особенно со времени «великой депрессии» 30-х годов и вплоть до 70-х годов, большая часть индустриально развитых государств приняла и значительно расширила эту политику.
На рис. 7.3 показано, что в развитых капиталистических странах (членах ОЭСР) эта политика продолжалась и в 80-90-е годы, хотя темпы ее реализации несколько снизились. Выплаты в рамках этих программ делятся на две основные категории — денежные пособия отдельным гражданам и семьям и прямые правительственные субсидии соответствующим ведомствам и службам. Выплаты в обеих категориях выросли, хотя первая остается более масштабной, особенно увеличились пенсии по старости и пособия на медицинскую помощь. Во многих европейских странах, где темпы роста безработицы увеличились с 10 до 15%, выплата пособий по безработице также является одной из крупных статей расходов государства.
Не все государства «всеобщего благоденствия» одинаковы, даже среди развитых индустриальных стран наблюдаются значительные различия. Сфера социальной политики в одних шире, чем в других, а различные политические системы особое внимание уделяют разным программам и направлениям. Во всех этих странах власти стремятся оказать содействие престарелым, нетрудоспособным и безработным, однако различия в том, куда именно направляются наибольшие средства, отражают исторический опыт и политические «пристрастия», сложившиеся в каждом конкретном государстве. Так, например, в США упор делается на предоставление всем гражданам равных возможностей, что достигается общедоступной системой образования. В западноевропейских странах, напротив, социальное обеспечение и здравоохранение превалируют над образованием. Соединенные Штаты значительно раньше большей части европейских стран стали предпринимать усилия по совершенствованию и развитию системы массового образования, и эти усилия были более значительными. С другой стороны, американцы, позднее европейцев начав выделять правительственные средства на социальное страхование, до сих пор отстают от них в этой сфере, в отличие от европейцев они традиционно ставят во главу угла равенство возможностей и меньше связывают себя обязательствами по улучшению условий жизни неимущих.
Кроме того, следует иметь в виду, что в Соединенных Штатах подобной деятельностью, помимо государства, занимаются частные фонды, церкви и другие религиозные организации, а также частные лица. В 1997 г. американцы пожертвовали некоммерческим организациям более 143 млрд долларов. Свыше 3/4 средств были не завещаны, а переданы в дар частными лицами, причем многие из них обладают весьма скромными средствами. Некоммерческий сектор американской экономики составляет 8% ВНП, и по сравнению с 1960 г. эта пропорция увеличилась более чем вдвое. Он предоставляет рабочие места почти 10% трудоспособного населения США, т.е. больше, чем дают в совокупности центральное правительство и правительства штатов [4]. Некоммерческий сектор существует также и в других развитых странах, но, как правило, его доля там значительно меньше.
В то же время государство увеличивает финансирование других социальных программ. Одной из важнейших является развитие системы образования. Развивающиеся страны прилагают большие усилия, направленные на то, чтобы предоставить всем своим гражданам хотя бы начальное образование, тогда как в странах развитых произошел настоящий прорыв в сфере среднего и высшего образования. Еще несколько десятилетий назад менее 5% юных граждан многих европейских стран могли продолжить обучение в университете или колледже. Ныне их количество составляет или даже превышает 30%. В большинстве этих стран высшие учебные заведения являются государственными, и, следовательно, расходы государства на среднее и высшее образование возросли в весьма значительной степени.
По мере того как бюджетные расходы на социальные программы в индустриально развитых демократических странах увеличивались, составляя от одной трети до половины ВНП, начал возникать целый ряд сложностей. В некоторых странах постоянный рост налогов, большая часть которых идет на социальное обеспечение, породил серьезные опасения относительно того, во что будут в дальнейшем обходиться подобные программы и «по карману» ли они придутся следующим поколениям? Одна из наиболее острых проблем заключается в том, что одновременно с тем, что люди старшего поколения получают все более высокие пенсии и пособия, а расходы на медицинскую помощь постоянно увеличиваются, меняется и соотношение между гражданами, которые слишком молоды или слишком стары, чтобы работать, и трудоспособным населением. Рис. 7.4 показывает, что в ближайшие десятилетия во всех индустриально развитых странах (и прежде всего в Японии) количество иждивенцев будет возрастать. Это означает, что все меньше и меньше работающих граждан будут платить постоянно увеличивающиеся налоги, из которых правительство финансирует системы здравоохранения и социального обеспечения. В Соединенных Штатах обеспокоены тем, что медицинское и социальное страхование приведут к бюджетному дефициту. В других странах программы социальной помощи и обеспечения уже сейчас не покрываются предназначенными для них налоговыми поступлениями.
Эти политические программы порождают и другую проблему — они лишают граждан инициативы и стремления вести себя ответственно. Щедрые пособия по безработице или по болезни могут отбить у граждан желание работать, что и происходит, к примеру, в Норвегии, где по «больничному листу» гражданин с первого дня невыхода на работу получает 100% заработной платы. Доход норвежцев, таким образом, надежно застрахован, но из-за этого уровень абсентеизма в стране является одним из самых высоких в мире. Во многих отраслях промышленности «средний норвежец» каждый восьмой рабочий день не появляется на рабочем месте. В соседней Швеции, где оплата временной нетрудоспособности производится более скупо, граждане «болеют» значительно реже.
Эти проблемы, в полной мере осознанные и прочувствованные обществом, заставляют власти предпринимать усилия для того, чтобы воспрепятствовать дальнейшему увеличению ассигнований в формируемых бюджетах и уложиться в рамки бюджетов действующих. Консервативные партии в особенности ратуют за введение ограничений на финансирование социальных правительственных программ и рост заработной платы [5]. В последние годы правительства развитых государств обращали особое внимание на размеры бюджета и его воздействие на сбережения, инвестиции, инфляцию и занятость. Таким образом, неуклонное расширение сферы применения и увеличение размера социальных пособий, характерное для предшествующих десятилетий XX в., не является ныне само собой разумеющимся.
Регулирование
Под регулированием понимается осуществление политического контроля за поведением отдельных членов и групп общества. У государства есть много способов воздействовать на жизнь своих граждан. Хотя обычно регулирование ассоциируется с принуждением или угрозой его применения, существуют и иные пути. Власти могут контролировать поведение граждан, предлагая материальные или финансовые стимулы, используя методы убеждения, воздействуя на систему моральных ценностей. Так, например, правительства многих стран стремятся сократить потребление табака, применяя комбинацию методов: 1) запрет на курение, продажу и рекламирование табачных изделий, 2) высокие налоги на «грешную» продукцию и 3) информационные кампании, в ходе которых граждан стараются убедить в том, что курить вредно для здоровья.
Как было показано в главе 1, регулирование порождается целым Рядом причин. Сторонники теории общественного договора (Гоббс и Локк) считали, что государственное регулирование может облегчить многие аспекты взаимовыгодной социальной деятельности. Например, производство и торговля нуждаются в том, чтобы благодаря регуляторной деятельности государства устанавливались и защищались права собственности и выполнялись взаимные договорные обязательства. В то же время граждане и потребители ищут в государственном регулировании защиту от жульничества, мошеннического манипулирования и таких неприятных крайностей, как истощение и загрязнение окружающей среды. Национальные правительства и международные организации (в частности, Европейский союз) с каждым годом все активнее взаимодействуют в установлении общих стандартов, касающихся в первую очередь таких видов продукции, как лекарства и продовольствие. Государство защищает своих граждан (особое внимание уделяя женщинам и детям) от физического и иных видов насилия, причем часть этих мер распространяется также на животных и окружающую среду.
На протяжении минувшего века государство значительно расширило свою регуляторную деятельность, что объясняется как новыми, не существовавшими прежде задачами, так и изменившимися потребностями граждан. Индустриализация и урбанизация породили сложности в организации дорожного движения, они пагубно влияют на здоровье граждан и общественный порядок. Рост промышленности вызвал такие проблемы, как монополизм, производственный травматизм, эксплуатация трудящихся, загрязнение окружающей среды. Развитие науки и укоренившаяся убежденность в том, что человечество способно подчинять себе природу и управлять ею, привели к тому, что громче зазвучали призывы усилить роль государства. И наконец, изменения в системе ценностей могут вызвать необходимость новых видов регулирования. В последние десятилетия в Соединенных Штатах оно коснулось таких сфер, как контроль над продажей огнестрельного оружия, защита прав избирателя, запрет на дискриминацию при устройстве на работу, экологическая безопасность и т.п. Одновременно в большинстве развитых стран уменьшилась степень регулирования в вопросах контроля над рождаемостью, абортов, разводов, сексуального поведения.
Хотя регуляторная политика во всем мире характеризуется целым рядом общих черт, конкретные государства существенно отличаются друг от друга «профилирующими» политическими программами. Эти отличия обусловлены не только степенью индустриализации или урбанизации данного государства, но и системой ценностей. При изучении государственной политики мы описываем и объясняем различия, существующие между политическими системами, с помощью следующих вопросов:
1. Какие именно аспекты поведения и взаимодействия людей подлежат регулированию и до какой степени? Регулирует ли государство такие вопросы, как семейные отношения, экономическая, религиозная, политическая деятельность, возможность смены местожительства, профессиональная деятельность, защита личности и собственности? Эти вопросы очерчивают сферу применения государственного регулирования.
2. Какие меры применяются для того, чтобы принудить или убедить граждан подчиниться? Использует ли государство средства морального убеждения, систему финансового поощрения или взыскания, лицензирования определенных видов деятельности, физического ограничения свободы или наказания, либо другие насильственные методы? Эти вопросы помогают нам понять инструменты, или механизмы, регулирования.
3. Какие социальные группы подлежат регулирующему воздействию государства, существуют ли процедурные ограничения этого регулирования и как осуществляется защита прав? Применяются ли эти санкции единообразно или существует дифференцированный подход к различным лицам и группам? Есть ли у них право опротестовать примененные к ним меры? Эти вопросы позволяют установить субъекты регулирования.
Все современные государства используют санкции, но степень этого использования отражает различия в укоренившихся ценностях, в преследуемых целях и стратегических средствах их достижения. Один аспект регулирования особенно важен для политических намерений — это контроль правительства над участием граждан в политической деятельности и над средствами коммуникаций. В предшествующих главах подчеркивалось, что именно наличие политической конкуренции определяет, насколько демократична та или иная политическая система. Существует широкий спектр режимов — от авторитарных, ставящих под запрет организацию партий, добровольных ассоциаций и свободу информации, до демократических, где эти права соблюдаются и защищаются. Государственное регулирование в этой сфере оказывает, таким образом, решающее воздействие на демократию.
Регулирование не всегда сводится к негативному воздействию, т.е. к подавлению прав. Наша цивилизация и все ее скрашивающие жизнь Достижения также зависят от государственного регулирования, которое в большинстве стран действует в таких сферах, как неприкосновенность личности и собственности, экологическая безопасность (в том числе хранение и переработка токсичных отходов), адекватная медицинская помощь, охрана труда, предоставление равных возможности для получения образования и приобретения собственного дома.
Табл. 7.1 на основании экспертных оценок показывает уровень политических прав и гражданских свобод в тех странах, о которых идет речь в этой книге. Политические права — это возможности граждан участвовать в выборе политических лидеров, т.е. право избирать и претендовать на ту или иную должность. Понятие «гражданские свободы» относится к защите значительных сфер человеческой деятельности и поведения (свободы слова, печати, собраний, совести) и к соблюдению процедурной защиты (имеются в виду право на суд присяжных, гарантии против произвола и жестокого обращения). Политические и гражданские права не существуют в отрыве друг от друга. Нет государства, в котором уровень участия граждан в политической деятельности был бы высок и где при этом не соблюдались бы гражданские права, как нет государства, где при соблюдении гражданских прав уровень участия граждан в политической деятельности был бы низок. Это соотношение предполагает прочную связь между участием граждан в политической деятельности и верховенством закона, а также равенством всех граждан перед законом, которое обеспечено соответствующими процедурами. Все развитые демократические страны имеют высокий рейтинг и по гражданским, и по политическим правам, хотя Соединенные Штаты намного опережают остальных по уровню гражданских свобод. Находящиеся на другом «полюсе» Китай, Египет и Нигерия жестко подавляют как политические, так и гражданские права населения. Особенно Китай старается установить всеобъемлющий контроль над средствами массовой информации и безграничное государственное регулирование всего, что касается личности. Военное правительство, пришедшее к власти в Нигерии в 90-б годы, повинно в многочисленных нарушениях гражданских прав. Бразилия, Мексика и Россия находятся в середине списка. Разумеется, рейтинги постоянно меняются: за несколько десятилетий показатели Нигерии падали и поднимались соответственно тому, как военные режимы чередовались с гражданскими. Рейтинг США вырос благодаря прокатившемуся по стране в 60-е годы движению за гражданские права.
В своей работе, посвященной государственным репрессиям 80-х годов, Стивен По и Нил Тэйт на материале 153 стран пришли к выводу о том, что демократические политические институты и жизнь в условиях мира и социального порядка лучше всего объясняют высокий уровень развития гражданских и политических прав. Авторитарные государства, а также те, которые ведут войну (с внешним врагом или гражданскую), чаще всего нарушают гражданские права. Высокий уровень экономического развития также способствует тому, что показатели получают позитивное значение [б].
Построение сообщества и символические политические действия
Обращаясь к своим согражданам, политические лидеры часто затрагивают такие моральные категории, как мужество, отвага, мудрость и великодушие, воплощенные в историческом прошлом государства, или такие ценности и идеологемы, как равенство, свобода, дух общности, демократия, коммунизм, либерализм, религиозная традиция или обещания грядущих «воздаяний» и наград. Причины подобного обращения различны (например, стремление одержать победу на выборах или провести нужный законопроект). Однако весьма часто целью таких призывов и «символической политики» является построение единой общности, и достигается эта цель путем апеллирования к национальным чувствам народа, к гражданственности или доверию к власти.
Впрочем, служит это и другим целям — например, побудить граждан исправно и честно платить налоги, неукоснительно соблюдать закон, быть готовыми к жертвам, опасностям и лишениям. Подобные призывы приобретают особую важность в кризисные моменты. Наиболее яркими примерами могут служить речи Перикла в Афинском Собрании во время Пелопоннесской войны, речи Франклина Д. Рузвельта в наиболее тяжкий период «великой депрессии», Черчилля — в ту пору, когда после падения Франции Британия в одиночку сражалась с Гитлером. Однако «символическая политика» имеет немалое значение и не в столь экстремальных обстоятельствах. Распространенной антиинфляционной мерой является призыв к предпринимателям и профсоюзным лидерам не взвинчивать цены и зарплаты. Строительство общественных зданий, возведение памятников, проведение праздничных шествий и гуляний, воспитание школьников в духе гражданственности и патриотизма — все это призвано укреплять в населении сознание легитимности власти и уверенности в том, что она справится с задачами государственной политики.
Результаты: внутреннее благосостояние
Хотя мы в состоянии описать политику, проводимую различными государствами в сферах извлечения, распределения и регулирования, предсказать, каковы будут результаты этой политики, возможно не всегда. Какое воздействие окажет она на жизнь граждан? Замыслы политических лидеров могут не сбыться из-за непредвиденных происшествий в экономике, сфере международных или социальных отношений. Так, эффект от снижения налогов, призванного увеличить потребление и стимулировать рост экономики, сводится к нулю повышением цен на нефть. Увеличение бюджетных ассигнований на здравоохранение может оказаться неэффективным из-за повышения расценок на медицинскую помощь или из-за того, что ею не в состоянии будут пользоваться наиболее нуждающиеся. Иногда тот или иной политический курс имеет непредвиденные и нежелательные последствия. И потому, желая оценить эффективность государственной политики, мы должны рассматривать наравне с разработкой и внедрением политических программ и те результаты в области повышения уровня благосостояния, которые уже существуют «на сегодняшний день».
В табл. 7.2 приводятся показатели благосостояния и здоровья в ряде государств. Табл. 7.3 представляет данные по таким параметрам, как продолжительность жизни, детская смертность, уровень рождаемости. Табл. 7.4 демонстрирует доступ к средствам связи и информации (телефон, пресса, телевидение, компьютер). В табл. 7.5 сопоставляются страны, находящиеся на разном уровне экономического развития, в качестве критериев используются те усилия, которые они прилагают для совершенствования системы образования, и то, насколько они в этом преуспели. Эти социально-экономические выкладки помогают понять, каким образом воздействуют на человеческую жизнь и на реализацию заложенных в ней возможностей старания властей и частных лиц в обществах, имеющих разный уровень экономического развития и разное социальное устройство и культуру. Учитывая то, что природные ресурсы и социоэкономическая структура ограничивают достижение результата, от усилий властей и частных лиц зависит очень многое.
В главе 1 мы видели, что наиболее неравномерное распределение дохода происходит в развивающемся государстве со средним уровнем дохода (характерный пример — Бразилия), тогда как в передовых рыночных странах и в развивающихся странах с низким уровнем дохода (например, в Индии) распределение происходит более равномерно.
В своих работах, посвященных истории экономики в Европе, Саймон Кузнец показал, что на ранних стадиях индустриализации распределение дохода происходит менее равномерно, а на поздних — вновь вплотную приближается к равномерному [7]. «Кривая Кузнеца» объясняется общими тенденциями экономической и политической модернизации. На ее начальных этапах происходит рост промышленности и коммерческого сельского хозяйства, а крупный аграрный сектор отстает. На более высоких уровнях экономического развития он сокращается в размерах по сравнению с промышленностью и сферой услуг. Кроме того, когда в демократических странах профсоюзы и политические партии достигают определенной степени зрелости, они проводят законы, которые посредством налогов, заработной платы и дистрибутивной политики оказывают воздействие на распределение доходов.
Экономическое развитие страны влияет на бюджетное финансирование системы здравоохранения, на оборудование медицинских учреждений, улучшение санитарных условий, на возможность пользоваться пригодной для питья водой, на доступ к окружающему миру благодаря дорогам и связи. В 80-е годы на здравоохранение из бюджета экономически развитых стран приходилось в среднем 469 долларов на душу населения, тогда как в развивающихся странах — лишь 11 долларов. В развитых странах один врач обслуживал в среднем 398 человек, в развивающихся — 2043. В развитых странах 97% населения имели доступ к безопасным источникам водоснабжения, в более отсталых их число сокращалось до 53%. Соотношение между уровнем экономического развития и здоровьем населения ярко демонстрируют данные по Нигерии: лишь 39% населения пользуются питьевой водой. Кроме того, в этой стране высокий уровень рождаемости (5,4), а средняя продолжительность жизни лишь немного превышает 50 лет, тогда как в индустриально развитых государствах — 70—80 лет. Едва ли не каждый десятый ребенок не доживает до возраста одного года; один врач приходится в среднем на 20 000 жителей, и более трети нигерийских детей в возрасте до пяти лет не получают достаточного питания.
Данные по Китаю и Индии доказывают важность правильной культурной и государственной политики. При том что обе страны имеют примерно одинаково низкий ВНП на душу населения, средняя продолжительность жизни в КНР — 69 лет, уровень детской смертности — 33 человека на тысячу новорожденных, в Индии эти показатели равны соответственно 62 и 65. Треть новорожденных в Индии появляется на свет, имея недостаточный вес, две трети детей в возрасте до пяти лет недоедают, тогда как в Китае их количество равно соответственно 9 и 21%.
Несмотря на то что уровень детской смертности и количество детей, имеющих недостаточный вес, значительно ниже в экономически развитых государствах, эти проблемы существуют и там. Пример тому ^ Соединенные Штаты. Даже на основании данных, приводимых в табл. 7.3, где показаны лишь бюджетные ассигнования на здравоохранение (без учета финансирования, осуществляемого частными лицами), можно судить, что доля ВНП, которую США тратят на развитие этой сферы, больше, чем в любом другом государстве (приблизительно 16%). И тем не менее уровень детской смертности в США выше, нежели в Японии и Западной Европе, что можно объяснить большим количеством людей, живущих за чертой бедности, более широким распространением наркомании и более ограниченными возможностями доступа к медицинской помощи. Как показано в табл. 7.3, исключительных успехов в сфере здравоохранения достигла Япония: там самая высокая продолжительность жизни и самая низкая детская смертность. В то же время уровень рождаемости (1,4) свидетельствует о сокращении населения. (Показатель, близкий к значению 2,1, говорит о стабильности демографической ситуации, а любое превышение этой цифры — об «опережающем росте» населения, который в бедных странах сводит на нет эффект роста экономики.) Процент новорожденных, имеющих недостаточный вес, в Японии самый низкий, что демонстрирует преимущества материального благополучия.
Табл. 7.4 дает представление о коммуникационной инфраструктуре. Если в развитых странах практически каждая семья проживает в электрифицированном доме, то в таких странах, как Индия и Египет, таких семей насчитывается лишь около половины. Если в развитых странах телефон приходится в среднем на каждых двух граждан, то в Нигерии — четыре на каждую тысячу. Высокая плотность дорожной сети облегчает доступ к продуктам материальной и идеологической сфер, тогда как низкая — затрудняет его, что характерно для таких стран, как Индия, Нигерия и Китай. Телевидение получило широкое распространение даже в странах, достигших среднего уровня развития (например, в Бразилии и Мексике), но компьютеры за пределами «зоны» высокоиндустриальных государств встречаются значительно реже: если по количеству телеприемников США превосходят Бразилию менее, чем втрое, то по количеству персональных компьютеров — в 20 раз.
Табл. 7.5 обрисовывает ситуацию в сфере образования. Первая колонка, содержащая сведения о правительственном финансировании (в процентном соотношении к ВНП), дает общее, «грубое» представление о том, насколько приоритетной является эта статья расходов для того или иного государства. Следует, однако, помнить, что здесь в расчет не принимаются частные школы — в некоторых странах явление распространенное. Такие государства, как Египет, тратят на образование долю ВНП, сопоставимую с расходами индустриально развитых государств, и отсюда мы вправе сделать вывод о том, что первые прилагают для просвещения своих граждан не меньшие усилия, чем вторые. Однако разница между теми средствами (в абсолютных цифрах и долларовом эквиваленте), которые затрачиваются на одного учащегося, в разных странах очень существенна. В сопоставлении с размерами своих ВНП Китай и Индия не слишком щедро выделяют средства в сферу образования. В Нигерии образование обязательно только для детей от 6 до 12 лет. Результаты такой политики становятся легко предсказуемы. В 1980 г. в Нигерии лишь 2% членов соответствующих возрастных групп продолжали (в том или ином виде) образование после окончания средней школы. В Египте положение лучше: 99% оканчивают начальную школу, 65% — среднюю, 17% продолжают обучение в колледжах, университетах или на курсах. Высокие показатели имеет Франция, где практически все дети школьного возраста получают начальное и среднее образование, а почти половина соответствующей популяции — высшее. В Соединенных Штатах обучение в колледже распространено еще больше.
Показатели грамотности в самом общем виде характеризуют уровень квалификации и компетентности, ясно доказывая выгоды, проистекающие от инвестиций в систему образования и от ее развития. Читать и писать умеют менее двух третей населения Египта и Индии и лишь каждый шестой взрослый житель Нигерии. С другой стороны, в Китае, где ВНП столь же низок и где на образование выделяются столь же незначительные средства, количество грамотных составляет 84% населения. Большая часть женщин в развивающихся странах неграмотны (в Нигерии число таковых достигает ошеломительной цифры — 93%).Как это ни удивительно, утверждается, что почти две трети китайских женщин грамотны. Разумеется, к этим сведениям нужно относиться осторожно, поскольку они основываются не на истинном умении людей читать и писать, а на количестве лет, проведенных ими в школе. Высокие показатели грамотности граждан США к примеру, противоречат результатам исследований, которые пока^ зывают довольно значительный уровень «функциональной безграмотности» среди взрослых американцев.
Расхождение между уровнями грамотности мужчин и женщин может пролить свет на положение последних. В тех странах, где женщины составляют небольшую часть рабочей силы, они, как правило, неграмотны. Изменение статуса женщин, т.е. приведение его в соответствие с современными нормами, делает их более информированными, а это в свою очередь заставляет совершать более сознательный выбор, который приводит к тому, что население становится более здоровым и устойчивым. Перед лицом бедности, болезней, при отсутствии надежного «гнезда» граждане «третьего мира» традиционно стремятся иметь многочисленное потомство для того, чтобы хоть кто-то выжил и оказал им в старости поддержку. Это «своекорыстие» вступает в противоречие с национальными интересами государства, выражающимися в ограничении рождаемости и развитии экономики. Когда женщина получает образование и/или выходит на рынок труда, она начинает сознавать выгоды небольших семей и значение, которое имеют образование и адекватная медицинская помощь.
Таким образом, табл. 7.5 показывает, какие трудности ждут тех, кто желает изменить общество даже в такой сфере, как грамотность, где вполне применимы современные методы и технологии. Бедной стране нелегко тратить значительную долю своего ВНП на образование, поскольку это отрицательно скажется на всех прочих сферах ее жизни. Доход государства, как правило, ограничен тем, что оно должно большую часть своих производительных усилий направлять на «прокорм» стремительно растущего населения. И сколь бы значительны ни были усилия, прилагаемые государством, они практически не повышают сумму средств, причитающуюся «на душу ребенка», потому что база ресурсов мала, а население растет быстро. Более того, поскольку большинство граждан старшего возраста неграмотно, «в чистом виде» эффект увеличения количества грамотных людей в стране проявляется медленно.
Общественная безопасность
В соответствии с воззрениями Томаса Гоббса, исполнение закона. поддержание порядка, защита личности и собственности являются основополагающими обязанностями государства. Без этого невозможно ни его экономическое процветание, ни функционирование гражданского общества, ни личная жизнь его граждан. До недавних пор как в высокоразвитых промышленных странах, так и в странах развивающихся наблюдался рост уровня преступности. Например, в Соединенных Штатах за период с 1982 по 1991 г. он составил около 15%. Во Франции в 1990 г. количество преступлений против личности и собственности почти удвоилось по сравнению с 1975 г. В России с 1985 по 1993 г. (на этот период пришелся распад СССР и преобразование всей морально-правовой системы) уровень преступности также вырос вдвое. Однако в последнее время в США и некоторых других странах наблюдается тенденция к снижению темпов роста преступности: количество убийств на 100 000 жителей, которое в 1994 г. составляло 9,4%, в 1997 г. снизилось до 6,8% (рис. 7.5). Вместе с тем в России Резко возрос уровень преступлений, связанных с насилием, так что по количеству убийств на 100 000 жителей она в три-четыре раза опережает США. Аналогичные показатели в Бразилии и Мексике также значительно выше, чем в США, тогда как в европейских странах — в Англии, Франции, Германии — они ничтожно малы по сравнению с США (в начале 90-х годов во всех трех странах 1 % или ниже). Такие же показатели в Китае, а в Японии и в Египте они еще ниже.
Высокий уровень преступности характерен для крупных городов, где и проживает большинство населения современных стран. Эти цифры означают, что за последние десятилетия, несмотря на постоянно возрастающие расходы на правоохранительную деятельность, физическая безопасность граждан и имущества не обеспечивается в полной мере. При стремительно растущем уровне благосостояния и доходов одной из издержек модернизации становится тревога за свою личную безопасность, столь распространенная в урбанизированном обществе.
Можно сказать, что в каком-то смысле крупные города держат фешенебельные предместья в осаде. Наиболее выразительный пример этого дают Соединенные Штаты Америки, но подобное явление наблюдается в любой индустриально развитой стране мира, а проистекает оно из совокупности взаимовлияющих изменений — материальных, структурных, культурных, моральных. Резко возросший приток мигрантов из сельской местности и из-за границы в крупные города индустриально развитых или стремительно развивающихся стран усиливает социальную рознь и порождает конфликты. Ослабление, а зачастую и разрыв семейных связей пагубно влияет на возможности современной культуры эффективно прививать молодежи стандарты поведения. Помимо прочего, в основе повсеместного упадка, в котором находятся общественный порядок и безопасность, лежат резкие «перепады» уровней обеспеченности и благосостояния, безработица, отсутствие жизненной перспективы. Положение бывших коммунистических государств осложняется еще и тем, что они в то же самое время пережили или переживают настоящий переворот во всей системе морально-правовых отношений. В развивающихся странах типа Мексики или Нигерии урбанизация стала явлением еще более взрывоопасным, а проблемы бедности и инфраструктуры — еще более острыми, чем в передовых капиталистических странах.
Начавшийся недавно спад преступности в США и во многих других странах объясняется несколькими причинами: во-первых, благодаря сильной экономике большее число молодых людей имеет возможность найти работу, во-вторых, активизировалась правоохранительная деятельность (по данным последних исследований в этой области, в Соединенных Штатах осуждены к различным срокам лишения свободы больше людей, чем где-либо в мире: примерно на полмиллиона больше, чем в коммунистическом Китае). Общее количество заключенных в Америке составляет около 1,8 млн человек, из которых 1 млн человек находятся в тюрьмах штатов, а 600 тыс. человек — в муниципальных исправительных учреждениях, где они ожидают вынесения приговора или отбывают непродолжительный срок наказания. Число заключенных увеличивается на 50 тыс. человек в год. И федеральное правительство, и власти штатов стараются сократить преступность путем увеличения срока заключения. Убрав потенциальных правонарушителей с улиц, власти сумели сбить темпы роста преступности, но за счет резкого увеличения количества лиц, находящихся под стражей. Поскольку стоимость содержания заключенных возросла, многие тюрьмы были приватизированы, и принудительный труд используется частными корпорациями для извлечения прибыли. Нечто подобное происходит и во Франции, где за период с 1983 по 1990 г. количество заключенных удвоилось [8]. О том, сколь многообразные усилия прилагаются для обуздания преступности и поддержания порядка, можно судить и по соотношению количества сотрудников полиции и численности населения страны. Если в США один полицейский приходится на 350 жителей, то в Индии — на 820, а в Нигерии — на 1140. Третьей причиной снижения темпов роста преступности послужил демографический процесс — сокращение количества молодых людей того возраста, в котором и совершается наибольшее число преступлений. В связи с тем что в настоящее время в Соединенных Штатах наблюдается увеличение «криминогенной популяции», т.е. граждан мужского пола в возрасте от 15 до 25 лет, мы вправе ждать нового всплеска преступности, связанной с насилием.
Решения и результаты в сфере международной политики
Как правило, государства заняты весьма разнообразной международной деятельностью, направленной на повышение благосостояния и безопасности. Дипломатические, экономические и военные аспекты этой деятельности могут привести к процветанию или упадку, развязать войну или сохранить мир. П. Гуревич проанализировал реакцию пяти индустриально развитых западных держав -- Великобритании, Франции, Германии, Швеции и Соединенных Штатов — на три мировых кризиса (1870-1890, 1930-1940 и 1975-1985 годов) [9], показав, как именно затронули они бизнес, труд, сельское хозяйство в каждой из этих стран и какие последствия имели для проводимой ими политики и их политической структуры. Например, «великая депрессия» 30-х годов привела к усилению консерваторов в Англии, к появлению умеренно левого «Нового курса» в США, к поляризации и параличу государственной политики во Франции, а в Германии — к Радикальной поляризации политических сил, вызвавшей крах демократии и появление национал-социализма. Несмотря на то что начало Второй мировой войны было обусловлено целым комплексом причин, пацифизм Великобритании, деморализация и «пораженчество» Франции, изоляционизм США, нигилизм и агрессивность Германии имели одни и те же корни — экономический кризис 30-х годов, охвативший и потрясший весь мир.
Самым значительным и дорогостоящим результатом взаимодействия государств является война. Табл. 7.6 приводит данные за период после окончания наполеоновских войн (1816 г.). Только за последние полтора столетия и без учета гражданской войны потери России (среди военнослужащих и гражданского населения) составили в среднем более 127 000 человек в год, а Германии — более 46 000 человек. С течением времени международные вооруженные конфликты обходятся все дороже: по мнению одного авторитетного специалиста, более 90% потерь после 1700 г. приходятся наXX в. Войны уносят жизни не только солдат, но и мирных жителей, и число потерь среди них растет еще стремительней, особенно в тех странах, территория которых становится полем боя. Количество одновременно происходящих вооруженных конфликтов достигло наивысшего значения (с 1700 г.) в 1987 г., составив 27, а количество потерь превысило 2 млн человек, причем 80% пришлось на долю гражданского населения. К 1989 г. число войн снизилось до 15, но лишь в одном этом году в ходе боевых действий по всему миру погибло 300 000 человек. Затем количество одновременно идущих войн вновь резко возросло до 34 (в 1992 г.), причем большая их часть шла в странах «третьего мира» [10].
Эти войны стали результатом тех территориальных изменений и передела сфер влияния, которыми характеризуется период, последовавший за окончанием «холодной войны», а также следствием этнических конфликтов, столкновений на религиозной почве, соперничества различных силовых групп и региональных военачальников («полевых командиров»). Значительное количество относительно недавних конфликтов было спровоцировано распадом Югославии и Советского Союза. Целый ряд этнических войн прошел в африканских странах. После «холодной войны» ООН получила возможность реализовать свою миротворческую деятельность, которой раньше препятствовало противостояние Советского Союза и Соединенных Штатов. Тем не менее эффективность миротворческой деятельности ООН зависит от того, будет ли найден консенсус между великими державами. Именно этим консенсусом можно объяснить успех операции «Буря в пустыне», проведенной в 1991 г. во время войны в Персидском заливе.
Национальная безопасность обходится очень дорого. Расходы на оборону в некоторых странах не уступают расходам на образование и здравоохранение. Хотя после распада СССР уровень оборонных расходов снижается, нельзя гарантировать, что это снижение продолжится и ощущение международной безопасности, которое стало распространяться в конце 80-х годов и в 90-е годы, будет подкреплено реальными событиями.
Политические блага и ценности
Перед тем как сравнивать и оценивать государственную политику, проводимую в различных политических системах, необходимо принять во внимание политические ценности, которые и определяют различия в политических программах. Это возвращает нас к рассматривавшемуся в главе 1 вопросу о том, выполнению каких целей служит власть. Деятельность государства должна соответствовать по крайней мере трем важным критериям. Прежде всего, это справедливость. Нам бы хотелось, чтобы политика, проводимая государством, была справедливой. Сложность в том, что разные люди по-разному определяют это понятие. По мнению одних, складываются ситуации, когда справедливость требует, чтобы власть относилась ко всем гражданам одинаково (это вызывает аналогию с тем, как члены семьи пытаются поровну разделить аппетитный пирог). В других ситуациях справедливость требует, чтобы к каждому гражданину относились в соответствии с его заслугами или его вкладом (это напоминает систему оценок в школе). В третьих — справедливость вроде бы означает, что отношение к гражданам зависит от их потребностей и нужд (например, при оказании медицинской помощи). Таким образом, понятие справедливости охватывает и одинаковое отношение к гражданам, и награду по заслугам (пропорционально вкладу в общее дело), и отклик на их потребности и нужды. Многие аспекты дистрибутивной политики (например, системы пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования в США) представляют собой некую комбинацию этих критериев. Тем не менее, спору о различных концепциях справедливости не видно конца. Впрочем, как бы ни трактовалось это понятие, в большинстве случаев справедливость исключает такие категории, как произвол или пристрастие. Вряд ли кто-нибудь из нас сочтет справедливым, если должностные лица будут бросать жребий, определяя, кому сидеть в тюрьме или получать пенсию, или если подобные решения они будут принимать, основываясь исключительно на личных связях или собственных умозаключениях.
Политика власти должна также быть результативной и эффективной. Мы отдаем предпочтение результативной политике, т.е. такой, которая в самом деле ведет к намеченной и желанной цели, а не политике, которая этой цели не достигает. Эффективность означает, что власть должна реализовывать свои планы с наименьшими затратами и издержками. Большинство из нас скорее выберет (при прочих равных условиях) правительственные ведомства с четкой структурой и небольшим бюджетом, нежели громоздкие и дорогостоящие организации. Окончательным критерием здесь будет служить отстаивание и сохранение свободы. Как наверняка напомнят нам анархисты, либертаристы и все, кто скептически относится к идее государственной власти, первостепенной задачей государственной политики является утверждение и защита свободы, прав человека и политических прав. Из двух одинаково справедливых и продуктивных политических программ мы выберем ту, которая в большей степени уважает права и свободы граждан.
Нелегко решить, какая из противоречащих друг другу ценностей должна превалировать. Однако разграничительной чертой между различными культурами, партиями и политическими философиями (идеологиями) служит именно приоритет, отдаваемый либо свободе, либо справедливости, либо эффективности. Одно общество или группа граждан может ценить справедливость больше свободы; другое или другая — сделать противоположный выбор, действуя в соответствии с известным лозунгом «Свобода или смерть!».
Эта книга построена на концепциях системы, процесса, политического курса. Мы вправе представить себе ценности как своеобразные «политические блага», соотносящиеся с каждым из этих трех уровней анализа, первый из которых по издавна сложившейся традиции особое внимание уделяет трем параметрам — порядку, предсказуемости, стабильности. Граждане являются более свободными и способны поступать более рационально, если живут в условиях стабильного и предсказуемого общества. Эти условия мы назовем «системными ценностями», поскольку в них отражается функционирование и эффективность целого ряда политических институтов. Одни люди жаждут перемен и новых возможностей, другие — перемены отвергают и тяготеют к стабильности. Политическая нестабильность — конституционные кризисы, частая смена правительств, беспорядки, демонстрации и т.п. — нарушает душевное равновесие граждан и может привести к гибели людей и к разорению страны.
Аналитики, принадлежащие к другой школе, ставят во главу угла ценности, имеющие отношение к политическому процессу — к участию граждан в политической деятельности и к свободной политической конкуренции. В русле рассуждений этой школы, демократия хороша, а авторитаризм плох именно потому, что эти системы предоставляют гражданам разные возможности для участия в процессе, а не потому, например, что демократия способствует достижению лучших результатов в экономике. И наконец, сторонники третьего подхода сосредоточивают все внимание на таких результатах (продуктах) политической деятельности, как экономическое благосостояние, качество жизни, личная безопасность. Политическая система, обеспечивающая процветание и безопасность, устраняющая неравноправие, заботящаяся о сохранении окружающей среды, становится идеалом независимо от того, какой политический процесс привел к подобным результатам. Не пытаясь определить, кто победил в этой дискуссии, мы признаем важность каждого из этих «политических благ».
Системные ценности имеют отношение к исправному функционированию и предсказуемости политических систем с их способностью приспосабливаться к внешним изменениям. «Регулярность» и способность к адаптации — категории в чем-то конфликтующие. Бывают эпохи, когда порядок и стабильность должны доминировать над всем прочим: например, после Первой мировой войны в США, где президентом в ту пору был Уоррен Хардинг, наступил подобный период, который получил название «возврат к нормальной жизни». Аналогичные «демобилизационные» процессы протекали в американском обществе и по окончании Второй мировой войны и войны в Корее. Напротив, 30-е и 60-е годы, когда расширялась сфера действия государственной власти, можно назвать периодами перемен и адаптации. Впрочем, упор на перемены и адаптацию может быть расценен и как призыв сократить сферу вмешательства государства, как было в Великобритании в пору правления кабинета Тэтчер или Договора с Америкой, провозглашенного республиканской партией США в 1994-1995 гг.
Процессуальные ценности включают в себя участие граждан в политической деятельности, поддержку власти и процедурное правосудие. Мы ценим участие граждан в политической деятельности не только как средство воздействия на власть, но и само по себе, поскольку оно способствует формированию гражданской зрелости и достоинства.
Согласие с властью и поддержка ее также могут быть признаны ценностями, ибо индивидуум отвечает на побуждение служить другим, а это служение может стать одним из самых благотворных жизненных переживаний. Президент США Джон Ф. Кеннеди в своей инаугурационной речи, призывая сограждан не подавлять в себе побуждения к служению и самопожертвованию, сказал: «Не спрашивайте, что может сделать для вас ваша страна; спросите, что вы можете сделать для страны». Процедурное правосудие (суд присяжных, неприкосновенность личности, недопустимость жестокого или необычного наказания) — это еще одна важнейшая процессуальная ценность, при отсутствии которой у граждан появляются гораздо более веские основания бояться власти.
Блага, появляющиеся при реализации той или иной политики, включают в себя благосостояние, личную и национальную безопасность, известную степень свободы от вмешательства в частную жизнь. Право на ношение оружия, подтвержденное Второй поправкой к Конституции США, с недавних пор стало предметом ожесточенной полемики. Понятие «свобода» иногда рассматривается лишь как право на невмешательство со стороны государства, тогда как это — нечто большее, чем запрет на государственное регулирование или иное вмешательство, поскольку частные лица и организации также способны вторгаться в частную жизнь и таким образом посягать на свободу. В этих случаях именно вмешательство государства оберегает ее. Целый ряд законов, направленных против расовой сегрегации и дискриминации, был принят с этой целью. Свобода действовать, создавать организации, получать информацию, протестовать — это неотъемлемый элемент эффективного участия граждан в политической деятельности, равно как и важный фактор влияния на социальное, политическое и экономическое равноправие. До краха коммунистических режимов в странах Восточной Европы и распада Советского Союза существовало распространенное мнение, будто коммунистические государства жертвуют свободой ради равенства, тогда как капитализм якобы отдает равенство во имя свободы. После известных событий конца 80-х — начала 90-х годов достоянием гласности стало одно немаловажное обстоятельство:
мир узнал о размахе коррупции, о системе привилегий и об экономической стагнации в коммунистическом обществе. Несмотря на то что там и вправду обменяли свободу на гарантированную занятость трудоспособного населения, именно провалы в экономике и упадок морали сделали коммунистический блок нежизнеспособным.
Стратегические направления производства политических благ
Каждая политическая система воплощает в себе стратегию производства политических благ. Различные виды политических систем выбирают разные пути производства различных сочетаний политических благ. Создатели американской конституции верили, что принцип разделения властей будет защищать свободу, Карл Маркс верил в то, что «диктатура пролетариата» приведет к правильному и гармоничному устройству общества, Муссолини — что сильный лидер будет способствовать возрастанию могущества и славы державы, аятолла Хомейни — что государство и общество, организованные в соответствии с заповедями Корана и управляемые духовенством, сумеют достичь справедливости на этом свете и вечного спасения — на том.
После того как в 1991 г. Советский Союз прекратил свое существование, на какое-то время показалось, что демократия восторжествует во всем мире.ВXX в. с демократией соперничало несколько политических идеологий — коммунизм, социал-демократия, фашизм, корпоративный авторитаризм и пр. Фашизм потерпел крах в результате Второй мировой войны, коммунизм, скомпрометированный невыполненными обещаниями и коррупцией, с конца 80-х годов неуклонно двигался к гибели. Большая часть режимов, ставших преемниками коммунистических, пытаются демократизироваться и ввести свободные рыночные отношения. Авторитарно-бюрократические режимы латиноамериканских стран, потерявшие поддержку и доверие граждан из-за своей жестокости и провалов в экономике, также повернулись к рынку и демократии. Государства Черной Африки после недолгого периода популистской демократии, возникшей в 60-е годы на волне национально-освободительной эйфории, вернулись к авторитаризму того или иного толка, но в последние годы вновь начали экспериментировать с демократией. Социал-демократия и демократические корпоративные режимы выжили в странах Западной Европы, хотя и не выглядели столь блестящими из-за своей связи с восточноевропейскими государствами.
Несмотря на то что демократия и рыночная экономика восторжествовали совсем недавно, совершенно не исключено, что и другие стратегии вернут себе утраченное было доверие. Ниже мы перечислим наиболее возможные политико-экономические варианты, имеющиеся сейчас в мире. Политические системы существуют в доиндустриальном, индустриализирующемся, индустриальном и постиндустриальном обществах. В главах 3, 4, 5 уже шла речь о том, что социально-экономическое развитие увеличивает политическую осведомленность граждан и способствует их более активному участию в политической деятельности. В индустриально развитых государствах должны возникать структуры, призванные использовать этот потенциал определенным образом: либо сдерживать, направлять, мобилизовывать граждан под контролем государства, либо разрешить существование соперничающих между собой политических партий, которые представляют отличные друг от друга блага и стратегии. Первый путь мы назовем авторитарным, второй — демократическим. Продолжая классификацию политических систем, исходя из того, до какой степени они ограничивают роль государства в экономике, мы получим следующие варианты:
I. Индустриально развитые государства А. Демократические
• ориентированные на свободный рынок
• социал-демократические (ориентированные
на государственное регулирование) В. Авторитарные
• консервативные
• радикальные
II. Доиндустриальные и развивающиеся государства А. Авторитарные
• неотрадиционалистские
• режим личной власти
• клерикально-мобилизационные
• технократически-репрессивные
• технократически-дистрибутивные
• технократически-мобилизационные В. Демократические переходного периода
Индустриально развитые демократические государства
Эти государства, с одной стороны, испытывают давление, имеющее целью удержать на прежнем уровне или увеличить государственные структуры и личный доход, а с другой — сталкиваются с необходимостью аккумулировать ресурсы для экономического роста. Многие индустриально развитые демократические государства вынуждены отвечать на такие вызовы, как безработица и относительно низкие темпы роста экономики. Классическое противостояние труда и капитала осложнилось после возникновения «сервисной экономики» и проблем защиты окружающей среды. «Сервисная экономика» вносит изменения в классовую структуру общества и уменьшает влияние профсоюзов. Загрязнение окружающей среды — источники водоснабжения, почвы и атмосферы — разделяет нацию: значительная часть среднего класса возражает против роста экономики, пагубно влияющего на экологическую безопасность, тогда как не менее значительная часть рабочего класса делает иной выбор. Стоящие перед всеми передовыми демократическими странами дилеммы — и традиционный антагонизм труда и капитала, и новые проблемы охраны окружающей среды вкупе с «сервисной экономикой» — могут решаться и «рыночными» средствами (как в Великобритании при Маргарет Тэтчер или в Соединенных Штатах в пору президентства Рейгана), и «социал-демократическими» методами (как в Норвегии или Швеции).
При всех различиях политики, которую проводят и режимы, ориентированные на рынок, и социал-демократические, оба этих вида демократической власти в последние десятилетия пересмотрели системы налогообложения, социальной помощи и регуляторную деятельность государства. В разряд политических вопросов первостепенной важности попала диспропорция между разросшимися и обходящимися чересчур дорого правительственными структурами и их недостаточной эффективностью. В Соединенных Штатах обе ведущие политические партии в своей предвыборной агитации заявляют о намерении реструктурировать и сократить правительственные ведомства: республиканцы ведут кампанию за урезание расходов и возвращение правительствам штатов их прежней власти, а демократы внедряют программу по «переформированию правительства». Проблема экологической безопасности вносит раскол в ряды как консервативных, так и левых партий. В некоторых европейских странах возникли партии «зеленых», ориентированные на сохранение окружающей среды. В 1998 г. в Германии представители этой партии впервые пусть и на правах «младшего партнера» вошли в структуру исполнительной власти, образовав вместе с социал-демократами правительственную коалицию.
Индустриально развитые авторитарные государства
Этот тип государств существует в двух вариантах — консервативном и радикальном. До распада «системы социализма» в Восточной Европе Советский Союз, Польша и Венгрия представляли собой радикальные индустриально развитые режимы. Ныне, хотя многие из бывших социалистических стран двинулись по пути демократических преобразований и рыночных реформ в экономике, антизападные группировки в России и в таких государствах, как, например, Белоруссия и Словакия, достаточно жизнеспособны, чтобы восстановить репрессивную политику и основные черты административно-командной экономики, какой она была до 1989 г. Чем серьезней будут конфликты на этнической почве и провалы в экономике, тем вероятней будет такой вариант развития событий. Сомнительно, однако, что он будет освящен марксистско-ленинской риторикой, скорее репрессивная политика будет реализовываться под лозунгами национально-этнического возрождения. В исламских республиках бывшего Советского Союза набирают силы клерикально-авторитарные тенденции.
Примерами консервативного авторитаризма могут служить франкистская Испания (1938-1975), Греция в период диктатуры «черных полковников» (1967-1974), Чили под властью Пиночета (1973-1988), Бразилия, где в результате военного переворота установился режим хунты (1964-1985). Военные авторитарные режимы в странах Южной Европы и Латинской Америки не допускали политической оппозиции, но предоставляли известную свободу частному предпринимательству. Они стремились стимулировать экономический рост, пусть даже ценой постоянно увеличивающегося разрыва в уровнях обеспеченности и дохода между различными слоями населения.
В странах с разным политическим устройством за последние годы наблюдается общая тенденция: популярность социализма и крупных бюджетных ассигнований на социальную помощь снижается, тогда как принципы рыночной экономики пользуются все большим доверием. Пока еще не ясно, временная ли это тенденция, и не «качнется ли маятник» в обратную сторону, или же это доказательство того, что в 80-е годы власть государства достигла своего исторического пика. Не исключено, что процессы демократизации в странах Южной Европы и Латинской Америки объясняются экономическими успехами. Если это так, то провалы в экономике способны спровоцировать реставрацию авторитаризма. Отсюда можно сделать вывод о том, что, пока в настоящее время в недостаточно развитых индустриально странах существуют авторитарные режимы (радикальные или консервативные), было бы ошибкой сбрасывать эту категорию со счетов.
Доиндустриальные государства
Эти страны сталкиваются с общими для всех проблемами модернизации. Можно выделить примерно семь стратегий политического развития — одну демократическую и шесть авторитарных, которые воплощаются странами, находящимися в нижней точке индустриализации.
Неотрадиционалистские политические системы. В странах с этими режимами особый упор делается на стабильность, на поддержание существующего порядка. Типичный пример — Саудовская Аравия и арабские эмираты, находящиеся в регионе Персидского залива. Благодаря обширным нефтяным месторождениям эти государства сумели провести модернизацию в отдельных областях (например, в военной) и откупиться от оппозиции и предотвратить недовольства. Однако вслед за экономическим развитием, основанным на продаже нефти, и обеспечением высокого уровня здравоохранения и образования для значительной части своих граждан, может прийти черед и политической модернизации (в том или ином виде), а она в свою очередь приведет к формированию политической оппозиции и к более настоятельным требованиям проведения реформ.
Режим личной власти. Большая часть государств так называемой Черной Африки не относится к типу неотрадиционалистских, хотя может и сохранять традиционную политическую структуру, являясь королевствами или княжествами. Колониальные режимы, из которых и возникли эти государства, были искусственными образованиями, Уединявшими полиэтнические, поликонфессиональные, многоязычные элементы. Вскоре после получения независимости формально демократические режимы этих стран уступили место различным вариантам режима «личной власти» [II]. Глава государства не просто управляет им в общепринятом политическом смысле, но, приобретя некие «права собственности» на режим, его институции и ведомства, использует все это в личных целях. В связи с таким положением вещей извлечение прибыли становится серьезной проблемой, как в случае с президентом Заира Мобуту, о котором шла речь в главе 1. Там, где подобные режимы стабилизируются, лидеры удерживают власть, действуя как полицейскими методами, т.е. подавлением, так и через патронаж, раздачу определенной доли прибыли, получаемой «по должности», и привилегий, «подкармливание» разветвленной системы клиентелы. Многие африканские государства, где установился режим личной власти, имеют низкие (или даже отрицательные) показатели экономического роста, продолжительности жизни, грамотности, состояния здоровья населения. По причине своей экономической непродуктивности такие режимы пользуются слабой легитимностью и потому уязвимы перед угрозой военного переворота.
Клерикально-мобилизационные режимы. В последние десятилетия и главным образом в странах, исповедующих ислам, появилась клерикально-авторитарная мобилизационная идеология. Режимы такого типа строятся по принципу теократии и стремятся побудить население к ее активной поддержке. В социальных вопросах — таких, как положение женщины или семейная политика, они занимают антисветскую позицию и жестко ограничивают гражданское общество, вводя цензуру для СМИ и подавляя своих «мирских» оппонентов. При всем их авторитаризме эти режимы нельзя счесть ни традиционалистскими, ни технократическими. Они стремятся контролировать современные СМИ, использовать их в собственных интересах и очистить их от якобы присущего им аморализма. В экономике они занимают двойственную позицию, т.е. сверяют рыночные отношения с предначертаниями Корана, однако на практике почти не вмешиваются в дела банков и других экономических институтов. Эти режимы исповедуют национализм и культивируют антизападные настроения.
Эти «фундаменталистские» религиозные течения присутствуют в обеих ветвях ислама — и шиитском, и суннитском. Шиитский вариант ярче всего представлен в Иране, где мусульманское духовенство доминирует и в исполнительной, и в законодательной, и в судебной власти. Суннитская ветвь обладает сходными радикальными теократическими движениями, существующими не только на Ближнем Востоке, но также в Афганистане, Пакистане и в центральноазиатских республиках бывшего Советского Союза. Движения этого толка рвутся к власти в Египте и Алжире. Организация «Хамас», находящаяся в Газе, сопротивлялась заключению мирного арабо-израильского соглашения и поддерживает клерикально-авторитарный режим палестинского правительства. Курс этих новых движений пока окончательно не ясен, едва ли им удастся создать международную коалицию, поскольку этому может воспрепятствовать национализм и противоречия между суннитами и шиитами. Еще менее вероятно сотрудничество между религиозными фундаменталистскими движениями мусульман, иудеев и христиан.
Технократически-репрессивные режимы. Эти режимы сумели обеспечить экономический рост в Индонезии и в некоторых странах Южной Африки, где они находятся у власти. Коалиция военных и гражданских технократов с бизнесменами, отстранив от участия в политической деятельности большинство населения, реализует политику, ориентированную на экономический рост и увеличение инвестиций ценой постоянно усиливающегося экономического неравенства. Этот стратегический курс избрали также правительства Сирии, Ирака и Египта. Возможно, что технократически-репрессивные режимы появятся и в тех странах, где демократизация и экономические реформы не принесли успеха.
Технократически-дистрибутивные режимы. Существует и еще один вариант модернизированного авторитарного режима, делающего «крен» в сторону усиления дистрибутивной функции государства и большего равноправия. Характерным примером может служить Южная Корея в период, предшествовавший ее демократизации: в этой стране граждане не принимали участия в политической деятельности, но власти поощряли не только экономический рост, но и некоторое перераспределение доходов. Аграрные реформы, быстрое развитие системы образования, ориентированная на экспорт наукоемкая индустриализация вместе с постоянными консультациями, поддержкой и давлением США — таковы отличительные особенности корейского эксперимента. Успех в экономике, судя по всему, приводит и к эффективной демократизации.
Технократически-мобилизационные режимы. К последней категории относятся режимы, избравшие для себя авторитарную технократически-мобилизационную стратегию. Это прежде всего индустриально неразвитые коммунистические государства и в более мягкой форме — Тайвань. В каждой из этих стран существует по одной политической партии, которая мобилизует и вовлекает граждан в политический процесс. Состязательность участия в политической деятельности уничтожена или ограничена. В наше время государств подобного типа осталось немного, но нельзя безоговорочно утверждать, что при определенных обстоятельствах их число не увеличится. Китай, Вьетнам, Северная Корея, Куба — последние из оставшихся коммунистических государств, в каждом из которых доминирует единственная партия, осуществляющая мобилизационный процесс. КНР, Вьетнам и даже Куба открыли свою экономику для рыночных отношений. КНДР, вероятно, находится в преддверии подобного же поворота в своей политике. В кругах политологов живо обсуждается, как долго еще сможет обходиться без политического плюрализма Китай, сумевший добиться весьма значительного подъема экономики (см. часть III).
Некоммунистические мобилизационные режимы значительно отучаются друг от друга в том, насколько успешно они функционируют и как сохраняют равновесие между ростом производства и диетрибутивным равенством. Тайваню это удается, и за последние годы его политика стала более осмысленной и взвешенной. В Мексике правит Революционно-институционалистская партия, которая уже на протяжении полувека объединяет основные группы интересов, представляющих труд, капитал и сельское хозяйство. Еще несколько лет назад казалось, что эта партия и впредь сохранит власть, однако сейчас Мексика явно находится на пути к подлинному плюрализму и построению политической системы, основанной на состязательных началах.
Демократизация в развивающихся странах
Как только демократия сделалась тем единственным, что «у нас принято», демократизация и попытки сделать этот процесс необратимым стали главной заботой многих современных политологов. Современная трактовка переходных процессов выделяет в качестве факторов первостепенной важности руководство, выбор и «торг», отодвигая на задний план экономические и социальные факторы. Многие исследователи доказывают, что процесс демократизации может пойти там, где лидер, находясь под влиянием или под давлением демократизации, происходящей где-либо, начнет движение в «сторону демократии». Литература последнего времени весьма убедительно подчеркивает непредсказуемый и нестабильный характер переходного периода [12]. Поскольку демократические перемены до определенного момента нельзя счесть окончательными и необратимыми, «демократическая консолидация» — это непременное условие для того, чтобы основные элиты приняли демократию, а широкие слои населения начали принимать участие в политической деятельности. В ряде исследований в число требований включается наличие «гражданского общества», которое зиждется на свободной прессе и возможности создавать жизнеспособные общественные организации, а это в свою очередь предусматривает широкое распространение грамотности и повышение экономических стандартов. В свете этих требований огромное большинство демократических режимов «третьего мира» не консолидировано в институциональном и в культурном отношениях [13]. Демократические перемены на Тайване и в Южной Корее дают основания предположить, что индустриализация, урбанизация, развитие .систем образования и коммуникаций способны реально повлиять на консолидированную демократизацию [14]. С другой стороны, пример Индии, где демократический режим существует едва ли не с 1947 г., когда страна обрела независимость, доказывает, что относительно слаборазвитое государство даже при отсутствии должных экономических, политических и социальных условий способно поддерживать демократию.
Система компромиссов и цена возможностей
Политические блага обладают одним неприятным свойством: как бы все они ни были желанны, невозможно получить их одновременно. Политическая система, чтобы иметь одни ценности, вынуждена поступаться другими. При финансировании системы образования теряется возможность направить эти средства на социальную помощь или передать их непосредственно в руки потребителей, чтобы те распорядились ими по своему усмотрению. Эти компромиссы и цена возможностей присутствуют также и в сложных решениях, касающихся долгосрочных инвестиций в противопоставлении с сиюминутным потреблением. Еще сложней соотношение таких категорий, как безопасность и свобода, стабильность и адаптационные возможности, поскольку для того, чтобы получить часть чего-то одного, приходится отдавать часть чего-то другого. Беспредельная свобода, сказал бы Гоббс, сделала бы наш мир крайне опасным местом, где сильный обижал бы слабого и где было бы трудно организовать какие-либо коллективные действия. С другой стороны, любой заключенный подтвердит, что отсутствие свободы обесценивает безопасность. Однако не только политические ценности приобретаются на основе взаимных уступок — сами эти компромиссы тоже меняют свою суть в зависимости от обстоятельств. При определенных условиях расширение свободы приведет и к усилению безопасности (например, отмена цензуры сделает ненужными уличные манифестации). При определенных условиях инвестиции в систему образования многократно окупятся в сферах здравоохранения и социального обеспечения, поскольку прошедшие обучение граждане будут лучше заботиться о себе и работать более продуктивно.
Одна из важнейших задач, стоящих перед социологией, — это определение условий, при которых компромиссы становятся благотворными или пагубными. К сожалению, политическая наука не может претворить какое-то количество единиц свобод в такое же количество единиц безопасности или социального благоденствия. А поскольку политика зачастую связана с широкомасштабным насилием, нам следует признать, что невозможно подсчитать ценность политического результата, достигнутого ценой человеческой жизни. Люди поступают так, словно умеют совершать эти претворения, однако мы как политологи можем лишь оценивать, что намеревались совершить эти люди. «Вес» тех или иных политических благ варьируется в зависимости от их контекста и от культурной среды. Преимущество четкой идеологии заключается в том, что она предоставляет людям логические схемы, позволяющие судить, какое количество одной политической ценности следует обменять на другую, создавая таким образом некую основу для того, чтобы сделать выбор. Эти схемы неприменимы, когда люди принуждены действовать в чрезвычайных обстоятельствах войны, революции, голода. Однако нет ни такой идеологии, ни такой политической науки, которые могли бы объективно решить эти проблемы.