Science Index

Социальные сети

 

Государственная политикаГосударственная

политика

Г. Алмонд, Дж. Пауэлл, К. Стром, Р. Далтон

 

В этой главе мы сосредоточим основное внимание на тех полити­ческих задачах, выполнением которых занимается власть. В категорию государственной политики входят все властные решения. Мы будем рассматривать их как результаты функционирования политической си­стемы. Политический курс или программа избираются с определен­ной целью и должны приводить к определенному политическому ито­гу. Для достижения этого могут быть применены различные, более или менее эффективные способы. Нам, однако, необходимо понять, как соотносятся между собой политическое решение и политический результат. То обстоятельство, что власти и существуют для выработки и проведения определенной политики, вовсе не всегда означает, что политический курс, которым движется конкретное общество, отве­чает запросам (сформулированным или потенциальным) его граждан. Хорош или плох окажется политический результат, он зависит преж­де всего от нормативных критериев политического курса, который мы называем политическими благами и ценностями. Хотя и политики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие соци­альные результаты им нужны, при изучении государственной поли­тики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьез­но влияют на оценку уже реально существующих политических дос­тижений. В данной главе мы рассмотрим по порядку все аспекты понятия «государственная политика».

 

Власть и круг ее обязанностей

Он весьма широк. Некоторые сферы ее деятельности существуют с незапамятных времен и в своем нынешнем виде весьма напоминают те, которые были еще в античном мире. Так, например, оборона государства как в эпоху Римской империи, так и ныне была и остается основной обязанностью власти. Но власти современных стран делают то, что в прошлом представлялось бы невообразимым — например регулируют системы телекоммуникаций или воздушных сообщений И та, и другая возникли только вXX в.

 

Власть как производитель

Деятельность власти может быть охарактеризована по нескольким направлениям. Во-первых, она производит товары и услуги, сильно отличающиеся друг от друга в зависимости от «страны-производите­ля». В большинстве стран власть предоставляет такие услуги, как пра­воохранительная деятельность и почтовое сообщение, но существует много стран, где она далеко не ограничивается этим. В Советском Союзе и других коммунистических странах государство владело и управляло львиной долей промышленных предприятий, производя, таким обра­зом, все — от военной техники и вооружений до таких потребительс­ких товаров, как одежда и обувь. В одних капиталистических странах (в США, например) государство производит значительно меньше то­варов этой категории. В других индустриально развитых странах (в За­падной Европе) государство производит значительно больше, чем в США, но существенно меньше, чем это было в СССР. Во многих странах государство контролирует различные сферы производства, но степень этого контроля сильно варьируется в каждом конкретном случае. По данным одного исследования, в США «на правительство» работал только 1% всех занятых в горнодобывающей и обрабатывающей про­мышленности и 28% всех занятых в системах газо, водо- и электро­снабжения. Во Франции же соответствующие значения составляли 8 и 71%. В странах с капиталистической, рыночной экономикой государ­ство менее активно, чем в социалистических, однако не бывает стран, где государство вообще не производило бы никаких товаров и услуг, как не бывает стран, где все они производятся государством. Даже в Советском Союзе в частных руках находилась известная доля агро­промышленного сектора и сферы услуг. С другой стороны, даже в США и других капиталистических странах государство, как указывалось выше, производит определенный набор товаров и услуг.

 

Виды государственной политики

Роль государства не сводится к этому производству. Более того, практически во всех современных странах эта его функция не отно­сится к числу важнейших. Государство помимо этого вовлечено в раз­личные формы социальной политики, рассмотрению которой и по­священа настоящая глава. В соответствии с теми действиями, которые предпринимает государство для выполнения своих намерений, социальную политику можно разделить на четыре направления:

1) извлечение ресурсов (денег, товаров, людей и услуг) из внут­ренней и внешней среды;

2) распределение (денег, товаров, услуг);

3) регулирование человеческого поведения — использование на­сильственных методов или стимулов для того, чтобы обеспечить из­лечение и распределение ресурсов, а также для того, чтобы иными методами добиться желаемого поведения;

4) символические процедуры — политические речи, празднества, церемонии, монументы и памятники. Все это используется государ­ством для обращения к гражданам с просьбой следовать определен­ным формам поведения и часто — для создания духа общности (см. главу 1).

 

Виды государства: «ночной сторож», «полицейское», «всеобщего благоденствия»

Различные политические системы имеют разные «профилирую­щие специальности»: некоторые производят большое количество то­варов и услуг, но почти не занимаются регулированием, другие — наоборот. Государство может активно заниматься извлечением и рас­пределением ресурсов, но при этом практически полностью переда­вать производство товаров и услуг частному сектору. В целом государ­ства можно классифицировать в соответствии с тем, как сочетаются в нем эти виды деятельности. К примеру, принято сравнивать суще­ствовавшее в XIX в. государство «ночной сторож» с государствами «всеобщего благоденствия», возникшими в высокоразвитых (главным образом западноевропейских) странах в XX в., и с «полицейскими» государствами (т.е. государствами с нацистскими, фашистскими, ком­мунистическими режимами). Государство «ночной сторож» (вид госу­дарства, описанный Локком; см. главу 1) в первую очередь занято регулированием, направленным на поддержание законности и поряд­ка, создание нормальных условий для торговли и защиту своих граж­дан от иноземного нашествия. «Полицейское» государство вторгается в жизнь своих граждан значительно сильнее и извлекает ресурсы в более жесткой форме. Фашистские и коммунистические режимы, как правило, требуют, чтобы их граждане отдавали большую часть своего времени службе (военной или иной) государству. И наконец, госу­дарства «всеобщего благоденствия» берут на себя распределение ресурсов, предназначенных для здравоохранения, образования, жилищ­ного строительства, занятости трудоспособного населения и для фи­нансовой поддержки (в виде социальных выплат и пособий) своих граждан. Для выполнения этих задач они и ресурсы должны извлекать (взимать налоги) более экстенсивным путем.

В первой главе этой книги мы обсуждали три важные задачи, стоящие в современном мире перед многими государствами: построение общности; создание благоприятных условий развития; защита демократии и прав человека. Многие крупные направления «государствен­ной политики» полностью или частично призваны их решать. Ради укрепления национального самосознания и духа общности разрабатываются масштабные политические программы, предусматривающие повышение роли национального языка или культуры, а также пропа­ганду верности общему политическому наследию. Экономические про­граммы призваны обеспечивать экономическое и социальное разви­тие и распределять его плоды более или менее широко. И наконец, существует ряд программ, направленных на создание механизмов, с помощью которых граждане получают возможность влиять на выра­ботку решений. В XIX в. почти во всех западных государствах автори­тарные или олигархические режимы сменились демократическими, а проводимая ими политика все больше и больше направлялась на удов­летворение «нужд и чаяний» народа. Однако мы не вправе сделать из этого вывод о том, что все предпринимаемое демократическим госу­дарством осуществляется в интересах его граждан.

В этой главе мы рассмотрим, как появляется почва для этих и иных противоречий, характерных для современной политики. Мы срав­ним политическую деятельность, осуществляемую в различных стра­нах мира, и затем более подробно остановимся на характерных осо­бенностях отдельных стран -— Великобритании, Соединенных Шта­тов и Китая. Здесь мы ограничимся общим обзором тех многообразных направлений политики, которые проводят современные государства.

 

Извлечение

Все политические системы извлекают ресурсы из внешней и внут­ренней среды. Когда примитивное общество начинает войну, его чле­ны, принадлежащие к определенной возрастной группе (как прави­ло, молодые мужчины), могут быть посланы в бой. Нечто подобное такому прямому извлечению ресурсов (в данном случае это служба) до сих пор сохраняется и в современных государствах в виде воинской повинности, обязательного участия в суде присяжных или иной фор­ме исполнения гражданского долга, а также в виде принудительных работ, к которым приговаривают осужденных за то или иное преступ­ление. Однако наиболее распространенной формой извлечения ресур­сов является налогообложение —- процесс сбора государством денег или товаров у членов политической системы, не получающих от этого немедленной или непосредственной выгоды.

Налоговая политика направлена на достижение множества разно­образных целей, которые иногда могут входить друг с другом в проти­воречие. С одной стороны, государство для финансирования различ­ных нужд стремится собрать со своих граждан максимальное количество налогов. С другой стороны, оно не хочет резать курицу, несущую злотые яйца. Чем выше налогообложение, тем меньше у граждан стимулов к работе, а если налоговое бремя становится невыносимым, у них может возникнуть стремление покинуть страну. В налоговой по­литике следует также соблюдать равновесие между эффективностью и справедливостью. Эффективность означает извлечение максимально возможной налоговой прибыли при минимальной стоимости продук­ции. Справедливость предполагает такой порядок налогообложения, при котором никто не несет чрезмерное налоговое бремя. В большин­стве стран налоговая система призвана перераспределять богатство в пользу менее имущих. Поэтому подоходный налог высчитывается, как правило, по прогрессивной шкале, т.е. процент налогообложения за­висит от величины дохода. Здесь, однако, возникает опасность того, что чрезмерно высокие ставки подоходного налога отобьют у людей желание работать и зарабатывать и, пагубно сказавшись на формиро­вании капитала, окажутся неэффективными.

Индивидуальные и корпоративные подоходные налоги и налоги на прибыль называютсяпрямыми. Они так же, как и налоги на соб­ственность, исчисляются по прогрессивной шкале. Однако корпора­ции часто стремятся уклониться от уплаты, либо занижая прибыль, либо перенося свою деятельность в те страны, где налоговый «кли­мат» благоприятнее. Подобное может произойти и с частными лица­ми, если ставки подоходного налога возрастут чрезмерно.К косвен­ным налогам относятся налоги с продаж, налоги на добавленную сто­имость, акцизные сборы, таможенные пошлины. Их дистрибутивная эффективность зависит от того, кто пользуется основными услугами и удобствами: поскольку малообеспеченные люди тратят на еду и одеж­ду большую часть своего дохода, нежели более обеспеченные, налоги с продаж и налоги на добавленную стоимость становятся регрессив­ными. Вместе с тем косвенные налоги на предметы роскоши могут быть и прогрессивными, потому что бедняки не покупают яхт, драго­ценностей или личных самолетов. Налоги на заработную плату, благо­даря которым финансируются пенсии (например, система социаль­ного страхования в США), сильнее всего затрагивают средний класс, поскольку богатые люди большую часть своего дохода получают в форме денежной ренты или прибыли. Этот вид налогов бьет также и по родственникам тех, кто живет на зарплату, по пенсионерам и до­мохозяйкам. Политические системы, видящие основной источник пополнения казны прежде всего в налогах с продаж и в налогах на заработную плату, обычно не склонны к расширению прогрессивной налоговой структуры. С другой стороны, эти виды налогов менее «заметны» по сравнению с подоходным налогом, а потому предполага­лся, что они вызывают не столь сильное желание уклониться от их Уплаты. Во многих странах собирать косвенные налоги легче, чем прямыe. Следует учитывать также, что чем мобильнее объект налогообложения, тем труднее получить с него налоги. Финансовые инвестиции будучи чрезвычайно подвижными, плохо поддаются налогообложению, тогда как налоги на землю и на недвижимость — объекты не мобильные — собрать гораздо легче, чем и пользуются многие государства.

Помимо перераспределения средств, налоговая политика имеет целью и установление определенных социальных ценностей — таких как благотворительность, энергосбережение, приобретение недвижи­мости. Правительства многих стран, понимая, что владение собствен­ным домом повышает стабильность семьи, которая будет способство­вать процветанию своего квартала, поощряют покупку домов путем предоставления скидки с выплаты процентов под закладные. Однако такие инициативы, если они осуществляются с чрезмерным размахом и щедростью, могут вызвать экономический дисбаланс: подобные на­логовые послабления способны побудить семьи к слишком крупным инвестициям в жилищное строительство, что в свою очередь приведет в этой сфере бизнеса к оттоку капитала, необходимого для роста и разви­тия. Кроме того, скидки с выплаты процентов под закладные — это привилегия прежде всего среднего класса, поскольку по-настоящему бедные люди редко являются домовладельцами. Таким образом, по­добная политика может увеличить имущественный разрыв.

Диаграмма на рис. 7.1 показывает, какой процент отвалового на­ционального продукта (ВНП) — совокупной стоимости товаров и ус­луг, произведенных жителями страны за год, составляют государствен­ные сборы центрального правительства. Их размеры в некоторых раз­витых капиталистических странах ненамного меньше, чем это было в странах Восточной Европы, когда они принадлежали к «социалисти­ческому лагерю». Налоговые поступления составляют более 50% ВНП Швеции, Франция вплотную приближается к 50% отметке, Германия и Великобритания входят в число индустриально развитых государств, где налоги дают 40% ВНП, тогда как в Соединенных Штатах, Мексике и Японии — примерно 20%. Японии удается сохранять доходы своего центрального правительства на низком уровне благодаря небольшим расходам на оборону и ограниченным правительственным программам социальной помощи (впрочем, за несколько последних лет разрыв в этом отношении между Японией и другими индустриальными государ­ствами резко сократился). Кроме того, Япония, как и многие другие страны, в последние годы занимается дефицитным расходованием, т.е. не получает средства на социальные программы от налоговых поступле­ний, а берет их в кредит. За пределами европейско-североамериканской зоны доходы центрального правительства редко превышают 20%, и един­ственное исключение здесь — Египет, где существует весьма значи­тельный общественный сектор — большая часть доходов поступает благодаря общественным предприятиям и иностранной помощи. До' ходы центрального правительства Индии не достигают 15%.

Следует, однако, отметить, что на рис. 7.1 указаны доходы только центрального правительства, а во многих федеративных государствах значительная доля налогов собирается в штатах и муниципальных струк­турах. Это следует иметь в виду для адекватного представления о том, какое бремя извлечения ресурсов несут граждане этих стран. Совокуп­ные налоговые поступления составляют вСША 33%, а в Германии, где на долю земель (федеративная единица) и муниципалитетов при­ходится значительная часть доходов, — почти 50%.

Налоговая политика, проводимая той или иной страной, зависит от видов налогообложения, от распределения дохода и богатства, от моделей потребления в различных группах населения и от степени мобильности капитала и рабочей силы. В Германии и Британии боль­шая часть доходов поступает из системы социального страхования и от подоходных налогов, в Индии и Мексике — от косвенных налогов. Найденхаймер, Хесло и Адаме подразделяют налоговую систему раз­битых капиталистических стран, входящих вОрганизацию экономи­ческого сотрудничества и развития, на три категории: 1) такие государства, как Германия, Австрия, Нидерланды, Франция и Италия получают от одной трети до половины дохода от налогов на социаль­ное страхование, более или менее равномерно распределяемое между работодателями и работниками; 2) Соединенные Штаты и Япония находятся намного ниже среднего уровня в общем налогообложении и извлекают основной доход от прямых налогов, а не от налогов с продаж и налогов на добавленную стоимость; 3) такие страны, как Швеция и Норвегия, где уровень налогообложения — самый высокий среди всех стран, входящих в ОЭСР, и где одинаково эффективно действуют все три вида налогообложения — прямые, косвенные на­логи и выплаты по социальному страхованию (основные тяготы в пос­леднем случае несут работодатели) [I].

С начала 80-х годов в западноевропейских странах при увеличении общего налогового бремени снижаются темпы роста подоходных на­логов. Это объясняется переносом центра тяжести с прямых подоход­ных налогов на менее заметные косвенные налоги, взимаемые в сфе­ре потребления. За период с 1975 по 1990 г. темпы роста подоходного налога снизились в Британии на 43%, в США — на 42% (хотя в пору правления президентов Буша и Клинтона они возросли примерно на 13%), в Швеции — на 35% и в Японии — на 25%. Снижение по всем странам—членам ОЭСР составило в среднем 18% [2]. Этот процесс начался благодаря широкому распространению экономической докт­рины, подчеркивающей значение предпринимательской инициативы для роста производительности труда. Понижение темпов роста подо­ходных налогов стимулирует экономическую активность и уменьшает стремление граждан уклониться от уплаты налогов, однако способно привести к возрастанию неравенства в уровне доходов.

 

Распределение

Государство не только берет, но и дает — это и называется рас­пределением. Дистрибутивная политика заключается в том, что пра­вительственные ведомства предоставляют отдельным лицам и обще­ственным группам деньги, товары, услуги, возможности, воздают им почести. Классифицировать и сопоставить дистрибутивную политику, проводимую разными странами, можно по следующим критериям: по количеству распределяемого; по тому, какие именно области челове­ческого бытия она затрагивает и какие группы населения получают от этого пользу или выгоду; по тому, какова система взаимоотношений между потребностями граждан и государственным распределением, которое призвано эти потребности удовлетворить.

На рис. 7.2 представлены расходы центрального правительства (в % к ВВП) на такие сферы, как здравоохранение, образование и оборона. Разумеется, уровень расходов центрального правительства в значительной степени зависит от уровня экономического развития той или иной страны. Развитые страны, как правило, тратят от поло­вины до двух третей бюджета на здравоохранение, образование и оборону. Великобритания, Германия, Франция направляют в эти сферы более двух третей своих бюджетов, тогда как Соединенные Штаты тратят на образование менее половины совокупного дохода штатов и Муниципалитетов. Развивающиеся страны (Индия и Нигерия) тратят очень малые средства на здравоохранение и несколько большие — на образование. Государства с низким доходом оказываются в весьма затруднительном положении: при том, что им необходимо срочно повысить уровень квалификации своей рабочей силы, их инвестиции в сферы образования и здравоохранения недостаточны, чтобы в скором вре­мени обеспечить это повышение. Создается впечатление, что в такой стране, как Нигерия, власть ничего не делает для своих граждан а усилия, прилагаемые правительством Индии, лишь ненамного пре­восходят усилия нигерийского правительства. Как это ни печально но именно те страны, которые в первую очередь нуждаются в совер­шенствовании систем образования и здравоохранения, финансируют эти сферы «по остаточному принципу». Разумеется, не существует однозначной зависимости между тем, сколько выделяет правитель­ство страны на образование и здравоохранение, и знаниями, квали­фикацией и физическим состоянием граждан этой страны; подобно тому как данные о ВНП не учитывают потребление в натуральной форме, т.е. потребление предметов и услуг, произведенных в рамках домашнего хозяйства, и потому уровень благосостояния беднейших стран оказывается заниженным (см. главу 1), так и наши данные о расходах беднейших стран на образование и здравоохранение могут создавать искаженное впечатление об усилиях, прилагаемых ими.

Иначе обстоит дело с расходами государства на обеспечение на­циональной безопасности: именно в слаборазвитых странах эти рас­ходы в такой степени зависят от их международного окружения, как и от их общеэкономического положения. Государства, находящиеся в условиях постоянной и острой конфронтации со своими соседями (это характерно для стран ближневосточного региона), а также госу­дарства, претендующие на усиление своего международного влияния, прилагают значительные усилия для укрепления своей обороноспо­собности. Соединенные Штаты из-за того, что они берут на себя обя­зательства по обеспечению безопасности в глобальном масштабе, на­много опережают другие страны по расходам на оборону, хотя в пос­ледние годы эти расходы значительно сократились. Однако если брать соотношение размеров национальной экономики, то Египет тратит на оборону больше, чем США. Япония же, которая не уступает запад­ноевропейским странам в расходах на здравоохранение и превосходит все государства мира в расходах на образование (на душу населения), выделяет на оборону относительно незначительные средства. До ру­бежного 1989 г. Советский Союз и социалистические страны Восточ­ной Европы расходовали на социальное обеспечение, здравоохране­ние и образование меньше, чем страны Запада. По мере того как быв­шие государства «социалистического блока» входят в рыночную экономику, соотношение доходов и расходов в их бюджетах будет все больше напоминать западноевропейские модели.

Гарольд Виленски, рассматривая в своем исследовании социальную политику 64 государств, по целому ряду параметров отличающихся друг от друга, утверждает, что бедные страны с ограниченными бюджетными возможностями и многочисленными задачами, требующи­ми неотложного решения, с трудом находят ресурсы на реализацию этих программ [З]. И в абсолютных, и в относительных значениях рас­ходы бедных стран на социальное обеспечение граждан незначитель­ны, однако престарелые и нетрудоспособные члены общества полу­чают, как правило, помощь благодаря своим разветвленным семейно-родственным связям. В большинстве развивающихся стран система социального обеспечения осталась такой, как в доиндустриальную эпоху. Виленски также обнаружил, что масштабность программ соци­ального обеспечения напрямую зависит от того, насколько централи­зовано правительство, хорошо организованы партии и движения ра­бочего класса и низки расходы на оборону.

 

Государство «всеобщего благоденствия»

XX век стал свидетелем беспримерного расширения сфер приме­нения дистрибутивной политики в индустриальных обществах. По боль­шей части это связано с возникновением и развитием государств «все­общего благоденствия» — пакета государственных (а иногда и частных) программ социальной помощи, куда входят страховки на случай болез­ни, пособия по безработице, пенсии по старости и потере трудоспособ­ности и пр. С течением времени они стали включать в себя также ссуды на постройку дома, пособия на детей и на уход за ними. Первые соци­альные в современном смысле слова программы, которые можно на­звать политикой государства «всеобщего благоденствия», возникли в Германии в 80-е годы XIX в., когда в ответ на стремительную урбаниза­цию и индустриализацию страны правительство стало предлагать про­граммы социального страхования, защищавшие рабочих от безработи­цы, несчастных случаев, потери трудоспособности по болезни или старости. В XX в. особенно со времени «великой депрессии» 30-х годов и вплоть до 70-х годов, большая часть индустриально развитых госу­дарств приняла и значительно расширила эту политику.

На рис. 7.3 показано, что в развитых капиталистических странах (членах ОЭСР) эта политика продолжалась и в 80-90-е годы, хотя темпы ее реализации несколько снизились. Выплаты в рамках этих программ делятся на две основные категории — денежные пособия отдельным гражданам и семьям и прямые правительственные субси­дии соответствующим ведомствам и службам. Выплаты в обеих катего­риях выросли, хотя первая остается более масштабной, особенно уве­личились пенсии по старости и пособия на медицинскую помощь. Во многих европейских странах, где темпы роста безработицы увели­чились с 10 до 15%, выплата пособий по безработице также является одной из крупных статей расходов государства.

Не все государства «всеобщего благоденствия» одинаковы, даже среди развитых индустриальных стран наблюдаются значительные различия. Сфера социальной политики в одних шире, чем в других, а различные политические системы особое внимание уделяют разным программам и направлениям. Во всех этих странах власти стремятся оказать содействие престарелым, нетрудоспособным и безработным, однако различия в том, куда именно направляются наибольшие сред­ства, отражают исторический опыт и политические «пристрастия», сло­жившиеся в каждом конкретном государстве. Так, например, в США упор делается на предоставление всем гражданам равных возможнос­тей, что достигается общедоступной системой образования. В западно­европейских странах, напротив, социальное обеспечение и здравоохра­нение превалируют над образованием. Соединенные Штаты значитель­но раньше большей части европейских стран стали предпринимать усилия по совершенствованию и развитию системы массового обра­зования, и эти усилия были более значительными. С другой стороны, американцы, позднее европейцев начав выделять правительственные средства на социальное страхование, до сих пор отстают от них в этой сфере, в отличие от европейцев они традиционно ставят во главу угла равенство возможностей и меньше связывают себя обязательствами по улучшению условий жизни неимущих.

Кроме того, следует иметь в виду, что в Соединенных Штатах подобной деятельностью, помимо государства, занимаются частные фонды, церкви и другие религиозные организации, а также частные лица. В 1997 г. американцы пожертвовали некоммерческим организа­циям более 143 млрд долларов. Свыше 3/4 средств были не завеща­ны, а переданы в дар частными лицами, причем многие из них обла­дают весьма скромными средствами. Некоммерческий сектор амери­канской экономики составляет 8% ВНП, и по сравнению с 1960 г. эта пропорция увеличилась более чем вдвое. Он предоставляет рабочие места почти 10% трудоспособного населения США, т.е. больше, чем дают в совокупности центральное правительство и правительства шта­тов [4]. Некоммерческий сектор существует также и в других развитых странах, но, как правило, его доля там значительно меньше.

В то же время государство увеличивает финансирование других социальных программ. Одной из важнейших является развитие систе­мы образования. Развивающиеся страны прилагают большие усилия, направленные на то, чтобы предоставить всем своим гражданам хотя бы начальное образование, тогда как в странах развитых произошел настоящий прорыв в сфере среднего и высшего образования. Еще не­сколько десятилетий назад менее 5% юных граждан многих европейс­ких стран могли продолжить обучение в университете или колледже. Ныне их количество составляет или даже превышает 30%. В большин­стве этих стран высшие учебные заведения являются государственны­ми, и, следовательно, расходы государства на среднее и высшее об­разование возросли в весьма значительной степени.

По мере того как бюджетные расходы на социальные программы в индустриально развитых демократических странах увеличивались, составляя от одной трети до половины ВНП, начал возникать целый ряд сложностей. В некоторых странах постоянный рост налогов, боль­шая часть которых идет на социальное обеспечение, породил серьез­ные опасения относительно того, во что будут в дальнейшем обхо­диться подобные программы и «по карману» ли они придутся следую­щим поколениям? Одна из наиболее острых проблем заключается в том, что одновременно с тем, что люди старшего поколения получа­ют все более высокие пенсии и пособия, а расходы на медицинскую помощь постоянно увеличиваются, меняется и соотношение между гражданами, которые слишком молоды или слишком стары, чтобы работать, и трудоспособным населением. Рис. 7.4 показывает, что в ближайшие десятилетия во всех индустриально развитых странах (и прежде всего в Японии) количество иждивенцев будет возрастать. Это означает, что все меньше и меньше работающих граждан будут платить постоянно увеличивающиеся налоги, из которых правитель­ство финансирует системы здравоохранения и социального обеспече­ния. В Соединенных Штатах обеспокоены тем, что медицинское и со­циальное страхование приведут к бюджетному дефициту. В других странах программы социальной помощи и обеспечения уже сейчас не по­крываются предназначенными для них налоговыми поступлениями.

Эти политические программы порождают и другую проблему — они лишают граждан инициативы и стремления вести себя ответственно. Щедрые пособия по безработице или по болезни могут отбить у граж­дан желание работать, что и происходит, к примеру, в Норвегии, где по «больничному листу» гражданин с первого дня невыхода на работу получает 100% заработной платы. Доход норвежцев, таким образом, надежно застрахован, но из-за этого уровень абсентеизма в стране является одним из самых высоких в мире. Во многих отраслях про­мышленности «средний норвежец» каждый восьмой рабочий день не появляется на рабочем месте. В соседней Швеции, где оплата времен­ной нетрудоспособности производится более скупо, граждане «боле­ют» значительно реже.

Эти проблемы, в полной мере осознанные и прочувствованные обществом, заставляют власти предпринимать усилия для того, чтобы воспрепятствовать дальнейшему увеличению ассигнований в форми­руемых бюджетах и уложиться в рамки бюджетов действующих. Кон­сервативные партии в особенности ратуют за введение ограничений на финансирование социальных правительственных программ и рост зара­ботной платы [5]. В последние годы правительства развитых государств обращали особое внимание на размеры бюджета и его воздействие на сбережения, инвестиции, инфляцию и занятость. Таким образом, не­уклонное расширение сферы применения и увеличение размера со­циальных пособий, характерное для предшествующих десятилетий XX в., не является ныне само собой разумеющимся.

 

Регулирование

Под регулированием понимается осуществление политического контроля за поведением отдельных членов и групп общества. У госу­дарства есть много способов воздействовать на жизнь своих граждан. Хотя обычно регулирование ассоциируется с принуждением или уг­розой его применения, существуют и иные пути. Власти могут конт­ролировать поведение граждан, предлагая материальные или финан­совые стимулы, используя методы убеждения, воздействуя на систе­му моральных ценностей. Так, например, правительства многих стран стремятся сократить потребление табака, применяя комбинацию ме­тодов: 1) запрет на курение, продажу и рекламирование табачных изделий, 2) высокие налоги на «грешную» продукцию и 3) информа­ционные кампании, в ходе которых граждан стараются убедить в том, что курить вредно для здоровья.

Как было показано в главе 1, регулирование порождается целым Рядом причин. Сторонники теории общественного договора (Гоббс и Локк) считали, что государственное регулирование может облегчить многие аспекты взаимовыгодной социальной деятельности. Например, производство и торговля нуждаются в том, чтобы благодаря регуляторной деятельности государства устанавливались и защищались пра­ва собственности и выполнялись взаимные договорные обязательства. В то же время граждане и потребители ищут в государственном регу­лировании защиту от жульничества, мошеннического манипулирова­ния и таких неприятных крайностей, как истощение и загрязнение окружающей среды. Национальные правительства и международные организации (в частности, Европейский союз) с каждым годом все активнее взаимодействуют в установлении общих стандартов, касаю­щихся в первую очередь таких видов продукции, как лекарства и про­довольствие. Государство защищает своих граждан (особое внимание уделяя женщинам и детям) от физического и иных видов насилия, причем часть этих мер распространяется также на животных и окру­жающую среду.

На протяжении минувшего века государство значительно расши­рило свою регуляторную деятельность, что объясняется как новыми, не существовавшими прежде задачами, так и изменившимися потреб­ностями граждан. Индустриализация и урбанизация породили слож­ности в организации дорожного движения, они пагубно влияют на здоровье граждан и общественный порядок. Рост промышленности вызвал такие проблемы, как монополизм, производственный травма­тизм, эксплуатация трудящихся, загрязнение окружающей среды. Раз­витие науки и укоренившаяся убежденность в том, что человечество способно подчинять себе природу и управлять ею, привели к тому, что громче зазвучали призывы усилить роль государства. И наконец, изменения в системе ценностей могут вызвать необходимость новых видов регулирования. В последние десятилетия в Соединенных Штатах оно коснулось таких сфер, как контроль над продажей огнестрельно­го оружия, защита прав избирателя, запрет на дискриминацию при устройстве на работу, экологическая безопасность и т.п. Одновремен­но в большинстве развитых стран уменьшилась степень регулирова­ния в вопросах контроля над рождаемостью, абортов, разводов, сек­суального поведения.

Хотя регуляторная политика во всем мире характеризуется целым рядом общих черт, конкретные государства существенно отличаются друг от друга «профилирующими» политическими программами. Эти отличия обусловлены не только степенью индустриализации или ур­банизации данного государства, но и системой ценностей. При изуче­нии государственной политики мы описываем и объясняем различия, существующие между политическими системами, с помощью следу­ющих вопросов:

1. Какие именно аспекты поведения и взаимодействия людей под­лежат регулированию и до какой степени? Регулирует ли государство такие вопросы, как семейные отношения, экономическая, религиоз­ная, политическая деятельность, возможность смены местожитель­ства, профессиональная деятельность, защита личности и собствен­ности? Эти вопросы очерчивают сферу применения государственного регулирования.

2. Какие меры применяются для того, чтобы принудить или убе­дить граждан подчиниться? Использует ли государство средства мо­рального убеждения, систему финансового поощрения или взыска­ния, лицензирования определенных видов деятельности, физическо­го ограничения свободы или наказания, либо другие насильственные методы? Эти вопросы помогают нам понять инструменты, или меха­низмы, регулирования.

3. Какие социальные группы подлежат регулирующему воздей­ствию государства, существуют ли процедурные ограничения этого регулирования и как осуществляется защита прав? Применяются ли эти санкции единообразно или существует дифференцированный под­ход к различным лицам и группам? Есть ли у них право опротестовать примененные к ним меры? Эти вопросы позволяют установить субъекты регулирования.

Все современные государства используют санкции, но степень этого использования отражает различия в укоренившихся ценностях, в пре­следуемых целях и стратегических средствах их достижения. Один ас­пект регулирования особенно важен для политических намерений — это контроль правительства над участием граждан в политической деятельности и над средствами коммуникаций. В предшествующих главах подчеркивалось, что именно наличие политической конкуренции определяет, насколько демократична та или иная политическая сис­тема. Существует широкий спектр режимов — от авторитарных, ста­вящих под запрет организацию партий, добровольных ассоциаций и свободу информации, до демократических, где эти права соблюдают­ся и защищаются. Государственное регулирование в этой сфере ока­зывает, таким образом, решающее воздействие на демократию.

Регулирование не всегда сводится к негативному воздействию, т.е. к подавлению прав. Наша цивилизация и все ее скрашивающие жизнь Достижения также зависят от государственного регулирования, кото­рое в большинстве стран действует в таких сферах, как неприкосновен­ность личности и собственности, экологическая безопасность (в том числе хранение и переработка токсичных отходов), адекватная меди­цинская помощь, охрана труда, предоставление равных возможнос­ти для получения образования и приобретения собственного дома.

Табл. 7.1 на основании экспертных оценок показывает уровень политических прав и гражданских свобод в тех странах, о которых идет речь в этой книге. Политические права — это возможности граж­дан участвовать в выборе политических лидеров, т.е. право избирать и претендовать на ту или иную должность. Понятие «гражданские свободы» относится к защите значительных сфер человеческой деятель­ности и поведения (свободы слова, печати, собраний, совести) и к соблюдению процедурной защиты (имеются в виду право на суд при­сяжных, гарантии против произвола и жестокого обращения). Поли­тические и гражданские права не существуют в отрыве друг от друга. Нет государства, в котором уровень участия граждан в политической деятельности был бы высок и где при этом не соблюдались бы граж­данские права, как нет государства, где при соблюдении гражданских прав уровень участия граждан в политической деятельности был бы низок. Это соотношение предполагает прочную связь между участием граждан в политической деятельности и верховенством закона, а так­же равенством всех граждан перед законом, которое обеспечено соот­ветствующими процедурами. Все развитые демократические страны имеют высокий рейтинг и по гражданским, и по политическим пра­вам, хотя Соединенные Штаты намного опережают остальных по уров­ню гражданских свобод. Находящиеся на другом «полюсе» Китай, Еги­пет и Нигерия жестко подавляют как политические, так и гражданс­кие права населения. Особенно Китай старается установить всеобъемлющий контроль над средствами массовой информации и безграничное государственное регулирование всего, что касается лич­ности. Военное правительство, пришедшее к власти в Нигерии в 90-б годы, повинно в многочисленных нарушениях гражданских прав. Бразилия, Мексика и Россия находятся в середине списка. Разумеется, рейтинги постоянно меняются: за несколько десятилетий показатели Нигерии падали и поднимались соответственно тому, как военные режимы чередовались с гражданскими. Рейтинг США вырос благода­ря прокатившемуся по стране в 60-е годы движению за гражданские права.

В своей работе, посвященной государственным репрессиям 80-х годов, Стивен По и Нил Тэйт на материале 153 стран пришли к выво­ду о том, что демократические политические институты и жизнь в условиях мира и социального порядка лучше всего объясняют высо­кий уровень развития гражданских и политических прав. Авторитар­ные государства, а также те, которые ведут войну (с внешним врагом или гражданскую), чаще всего нарушают гражданские права. Высокий уровень экономического развития также способствует тому, что по­казатели получают позитивное значение [б].

 

Построение сообщества и символические политические действия

Обращаясь к своим согражданам, политические лидеры часто зат­рагивают такие моральные категории, как мужество, отвага, мудрость и великодушие, воплощенные в историческом прошлом государства, или такие ценности и идеологемы, как равенство, свобода, дух общ­ности, демократия, коммунизм, либерализм, религиозная традиция или обещания грядущих «воздаяний» и наград. Причины подобного обращения различны (например, стремление одержать победу на вы­борах или провести нужный законопроект). Однако весьма часто це­лью таких призывов и «символической политики» является построе­ние единой общности, и достигается эта цель путем апеллирования к национальным чувствам народа, к гражданственности или доверию к власти.

Впрочем, служит это и другим целям — например, побудить граж­дан исправно и честно платить налоги, неукоснительно соблюдать закон, быть готовыми к жертвам, опасностям и лишениям. Подобные призывы приобретают особую важность в кризисные моменты. Наи­более яркими примерами могут служить речи Перикла в Афинском Собрании во время Пелопоннесской войны, речи Франклина Д. Руз­вельта в наиболее тяжкий период «великой депрессии», Черчилля — в ту пору, когда после падения Франции Британия в одиночку сража­лась с Гитлером. Однако «символическая политика» имеет немалое значение и не в столь экстремальных обстоятельствах. Распространен­ной антиинфляционной мерой является призыв к предпринимателям и профсоюзным лидерам не взвинчивать цены и зарплаты. Строитель­ство общественных зданий, возведение памятников, проведение праздничных шествий и гуляний, воспитание школьников в духе гражданственности и патриотизма — все это призвано укреплять в населении сознание легитимности власти и уверенности в том, что она спра­вится с задачами государственной политики.

 

Результаты: внутреннее благосостояние

Хотя мы в состоянии описать политику, проводимую различными государствами в сферах извлечения, распределения и регулирования, предсказать, каковы будут результаты этой политики, возможно не всегда. Какое воздействие окажет она на жизнь граждан? Замыслы политических лидеров могут не сбыться из-за непредвиденных проис­шествий в экономике, сфере международных или социальных отно­шений. Так, эффект от снижения налогов, призванного увеличить потребление и стимулировать рост экономики, сводится к нулю по­вышением цен на нефть. Увеличение бюджетных ассигнований на здра­воохранение может оказаться неэффективным из-за повышения рас­ценок на медицинскую помощь или из-за того, что ею не в состоянии будут пользоваться наиболее нуждающиеся. Иногда тот или иной по­литический курс имеет непредвиденные и нежелательные последствия. И потому, желая оценить эффективность государственной политики, мы должны рассматривать наравне с разработкой и внедрением поли­тических программ и те результаты в области повышения уровня бла­госостояния, которые уже существуют «на сегодняшний день».

В табл. 7.2 приводятся показатели благосостояния и здоровья в ряде государств. Табл. 7.3 представляет данные по таким параметрам, как продолжительность жизни, детская смертность, уровень рождаемости. Табл. 7.4 демонстрирует доступ к средствам связи и информации (теле­фон, пресса, телевидение, компьютер). В табл. 7.5 сопоставляются стра­ны, находящиеся на разном уровне экономического развития, в каче­стве критериев используются те усилия, которые они прилагают для совершенствования системы образования, и то, насколько они в этом преуспели. Эти социально-экономические выкладки помогают понять, каким образом воздействуют на человеческую жизнь и на реализацию заложенных в ней возможностей старания властей и частных лиц в об­ществах, имеющих разный уровень экономического развития и разное социальное устройство и культуру. Учитывая то, что природные ре­сурсы и социоэкономическая структура ограничивают достижение результата, от усилий властей и частных лиц зависит очень многое.

В главе 1 мы видели, что наиболее неравномерное распределение дохода происходит в развивающемся государстве со средним уровнем дохода (характерный пример — Бразилия), тогда как в передовых ры­ночных странах и в развивающихся странах с низким уровнем дохода (например, в Индии) распределение происходит более равномерно.

В своих работах, посвященных истории экономики в Европе, Саймон Кузнец показал, что на ранних стадиях индустриализации распреде­ление дохода происходит менее равномерно, а на поздних — вновь вплотную приближается к равномерному [7]. «Кривая Кузнеца» объясняется общими тенденциями экономической и политической модернизации. На ее начальных этапах происходит рост промышленности и ком­мерческого сельского хозяйства, а крупный аграрный сектор отстает. На более высоких уровнях экономического развития он сокращается в раз­мерах по сравнению с промышленностью и сферой услуг. Кроме того, когда в демократических странах профсоюзы и политические партии достигают определенной степени зрелости, они проводят законы, ко­торые посредством налогов, заработной платы и дистрибутивной поли­тики оказывают воздействие на распределение доходов.

Экономическое развитие страны влияет на бюджетное финанси­рование системы здравоохранения, на оборудование медицинских учреждений, улучшение санитарных условий, на возможность пользо­ваться пригодной для питья водой, на доступ к окружающему миру благодаря дорогам и связи. В 80-е годы на здравоохранение из бюджета экономически развитых стран приходилось в среднем 469 долларов на душу населения, тогда как в развивающихся странах — лишь 11 дол­ларов. В развитых странах один врач обслуживал в среднем 398 человек, в развивающихся — 2043. В развитых странах 97% населения имели дос­туп к безопасным источникам водоснабжения, в более отсталых их чис­ло сокращалось до 53%. Соотношение между уровнем экономического развития и здоровьем населения ярко демонстрируют данные по Ниге­рии: лишь 39% населения пользуются питьевой водой. Кроме того, в этой стране высокий уровень рождаемости (5,4), а средняя продолжи­тельность жизни лишь немного превышает 50 лет, тогда как в индуст­риально развитых государствах — 70—80 лет. Едва ли не каждый деся­тый ребенок не доживает до возраста одного года; один врач прихо­дится в среднем на 20 000 жителей, и более трети нигерийских детей в возрасте до пяти лет не получают достаточного питания.

Данные по Китаю и Индии доказывают важность правильной куль­турной и государственной политики. При том что обе страны имеют примерно одинаково низкий ВНП на душу населения, средняя продол­жительность жизни в КНР — 69 лет, уровень детской смертности — 33 человека на тысячу новорожденных, в Индии эти показатели равны соответственно 62 и 65. Треть новорожденных в Индии появляется на свет, имея недостаточный вес, две трети детей в возрасте до пяти лет недоедают, тогда как в Китае их количество равно соответственно 9 и 21%.

Несмотря на то что уровень детской смертности и количество де­тей, имеющих недостаточный вес, значительно ниже в экономически развитых государствах, эти проблемы существуют и там. Пример тому ^ Соединенные Штаты. Даже на основании данных, приводимых в табл. 7.3, где показаны лишь бюджетные ассигнования на здравоохра­нение (без учета финансирования, осуществляемого частными лица­ми), можно судить, что доля ВНП, которую США тратят на развитие этой сферы, больше, чем в любом другом государстве (приблизитель­но 16%). И тем не менее уровень детской смертности в США выше, нежели в Японии и Западной Европе, что можно объяснить большим количеством людей, живущих за чертой бедности, более широким распространением наркомании и более ограниченными возможнос­тями доступа к медицинской помощи. Как показано в табл. 7.3, ис­ключительных успехов в сфере здравоохранения достигла Япония: там самая высокая продолжительность жизни и самая низкая детская смерт­ность. В то же время уровень рождаемости (1,4) свидетельствует о со­кращении населения. (Показатель, близкий к значению 2,1, гово­рит о стабильности демографической ситуации, а любое превышение этой цифры — об «опережающем росте» населения, который в бед­ных странах сводит на нет эффект роста экономики.) Процент ново­рожденных, имеющих недостаточный вес, в Японии самый низкий, что демонстрирует преимущества материального благополучия.

Табл. 7.4 дает представление о коммуникационной инфраструкту­ре. Если в развитых странах практически каждая семья проживает в электрифицированном доме, то в таких странах, как Индия и Египет, таких семей насчитывается лишь около половины. Если в развитых странах телефон приходится в среднем на каждых двух граждан, то в Нигерии — четыре на каждую тысячу. Высокая плотность дорож­ной сети облегчает доступ к продуктам материальной и идеологичес­кой сфер, тогда как низкая — затрудняет его, что характерно для таких стран, как Индия, Нигерия и Китай. Телевидение получило широкое распространение даже в странах, достигших среднего уров­ня развития (например, в Бразилии и Мексике), но компьютеры за пределами «зоны» высокоиндустриальных государств встречаются зна­чительно реже: если по количеству телеприемников США превосхо­дят Бразилию менее, чем втрое, то по количеству персональных ком­пьютеров — в 20 раз.

Табл. 7.5 обрисовывает ситуацию в сфере образования. Первая ко­лонка, содержащая сведения о правительственном финансировании (в процентном соотношении к ВНП), дает общее, «грубое» представ­ление о том, насколько приоритетной является эта статья расходов для того или иного государства. Следует, однако, помнить, что здесь в расчет не принимаются частные школы — в некоторых странах явле­ние распространенное. Такие государства, как Египет, тратят на об­разование долю ВНП, сопоставимую с расходами индустриально раз­витых государств, и отсюда мы вправе сделать вывод о том, что пер­вые прилагают для просвещения своих граждан не меньшие усилия, чем вторые. Однако разница между теми средствами (в абсолютных цифрах и долларовом эквиваленте), которые затрачиваются на одного учащегося, в разных странах очень существенна. В сопоставлении с размерами своих ВНП Китай и Индия не слишком щедро выделяют средства в сферу образования. В Нигерии образование обязательно толь­ко для детей от 6 до 12 лет. Результаты такой политики становятся легко предсказуемы. В 1980 г. в Нигерии лишь 2% членов соответству­ющих возрастных групп продолжали (в том или ином виде) образова­ние после окончания средней школы. В Египте положение лучше: 99% оканчивают начальную школу, 65% — среднюю, 17% продолжают обучение в колледжах, университетах или на курсах. Высокие показа­тели имеет Франция, где практически все дети школьного возраста получают начальное и среднее образование, а почти половина соот­ветствующей популяции — высшее. В Соединенных Штатах обучение в колледже распространено еще больше.

Показатели грамотности в самом общем виде характеризуют уро­вень квалификации и компетентности, ясно доказывая выгоды, про­истекающие от инвестиций в систему образования и от ее развития. Читать и писать умеют менее двух третей населения Египта и Индии и лишь каждый шестой взрослый житель Нигерии. С другой стороны, в Китае, где ВНП столь же низок и где на образование выделяются столь же незначительные средства, количество грамотных составляет 84% населения. Большая часть женщин в развивающихся странах неграмотны (в Нигерии число таковых достигает ошеломительной циф­ры — 93%).Как это ни удивительно, утверждается, что почти две трети китайских женщин грамотны. Разумеется, к этим сведениям нужно относиться осторожно, поскольку они основываются не на истинном умении людей читать и писать, а на количестве лет, прове­денных ими в школе. Высокие показатели грамотности граждан США к примеру, противоречат результатам исследований, которые пока^ зывают довольно значительный уровень «функциональной безграмот­ности» среди взрослых американцев.

Расхождение между уровнями грамотности мужчин и женщин может пролить свет на положение последних. В тех странах, где жен­щины составляют небольшую часть рабочей силы, они, как правило, неграмотны. Изменение статуса женщин, т.е. приведение его в соот­ветствие с современными нормами, делает их более информирован­ными, а это в свою очередь заставляет совершать более сознательный выбор, который приводит к тому, что население становится более здоровым и устойчивым. Перед лицом бедности, болезней, при отсут­ствии надежного «гнезда» граждане «третьего мира» традиционно стре­мятся иметь многочисленное потомство для того, чтобы хоть кто-то выжил и оказал им в старости поддержку. Это «своекорыстие» вступа­ет в противоречие с национальными интересами государства, выра­жающимися в ограничении рождаемости и развитии экономики. Ког­да женщина получает образование и/или выходит на рынок труда, она начинает сознавать выгоды небольших семей и значение, которое имеют образование и адекватная медицинская помощь.

Таким образом, табл. 7.5 показывает, какие трудности ждут тех, кто желает изменить общество даже в такой сфере, как грамотность, где вполне применимы современные методы и технологии. Бедной стране нелегко тратить значительную долю своего ВНП на образова­ние, поскольку это отрицательно скажется на всех прочих сферах ее жизни. Доход государства, как правило, ограничен тем, что оно дол­жно большую часть своих производительных усилий направлять на «прокорм» стремительно растущего населения. И сколь бы значитель­ны ни были усилия, прилагаемые государством, они практически не повышают сумму средств, причитающуюся «на душу ребенка», пото­му что база ресурсов мала, а население растет быстро. Более того, поскольку большинство граждан старшего возраста неграмотно, «в чистом виде» эффект увеличения количества грамотных людей в стране проявляется медленно.

 

Общественная безопасность

В соответствии с воззрениями Томаса Гоббса, исполнение закона. поддержание порядка, защита личности и собственности являются основополагающими обязанностями государства. Без этого невозмож­но ни его экономическое процветание, ни функционирование граж­данского общества, ни личная жизнь его граждан. До недавних пор как в высокоразвитых промышленных странах, так и в странах разви­вающихся наблюдался рост уровня преступности. Например, в Соеди­ненных Штатах за период с 1982 по 1991 г. он составил около 15%. Во Франции в 1990 г. количество преступлений против личности и собственности почти удвоилось по сравнению с 1975 г. В России с 1985 по 1993 г. (на этот период пришелся распад СССР и преобразование всей морально-правовой системы) уровень преступности также вы­рос вдвое. Однако в последнее время в США и некоторых других стра­нах наблюдается тенденция к снижению темпов роста преступности: количество убийств на 100 000 жителей, которое в 1994 г. составляло 9,4%, в 1997 г. снизилось до 6,8% (рис. 7.5). Вместе с тем в России Резко возрос уровень преступлений, связанных с насилием, так что по количеству убийств на 100 000 жителей она в три-четыре раза опе­режает США. Аналогичные показатели в Бразилии и Мексике также значительно выше, чем в США, тогда как в европейских странах — в Англии, Франции, Германии — они ничтожно малы по сравнению с США (в начале 90-х годов во всех трех странах 1 % или ниже). Такие же показатели в Китае, а в Японии и в Египте они еще ниже.

Высокий уровень преступности характерен для крупных городов, где и проживает большинство населения современных стран. Эти цифры означают, что за последние десятилетия, несмотря на постоянно воз­растающие расходы на правоохранительную деятельность, физичес­кая безопасность граждан и имущества не обеспечивается в полной мере. При стремительно растущем уровне благосостояния и доходов одной из издержек модернизации становится тревога за свою личную безопасность, столь распространенная в урбанизированном обществе.

Можно сказать, что в каком-то смысле крупные города держат фешенебельные предместья в осаде. Наиболее выразительный пример этого дают Соединенные Штаты Америки, но подобное явление на­блюдается в любой индустриально развитой стране мира, а происте­кает оно из совокупности взаимовлияющих изменений — материаль­ных, структурных, культурных, моральных. Резко возросший приток мигрантов из сельской местности и из-за границы в крупные города индустриально развитых или стремительно развивающихся стран уси­ливает социальную рознь и порождает конфликты. Ослабление, а зачастую и разрыв семейных связей пагубно влияет на возможности современной культуры эффективно прививать молодежи стандарты поведения. Помимо прочего, в основе повсеместного упадка, в кото­ром находятся общественный порядок и безопасность, лежат резкие «перепады» уровней обеспеченности и благосостояния, безработица, отсутствие жизненной перспективы. Положение бывших коммунисти­ческих государств осложняется еще и тем, что они в то же самое время пережили или переживают настоящий переворот во всей систе­ме морально-правовых отношений. В развивающихся странах типа Мексики или Нигерии урбанизация стала явлением еще более взры­воопасным, а проблемы бедности и инфраструктуры — еще более острыми, чем в передовых капиталистических странах.

Начавшийся недавно спад преступности в США и во многих дру­гих странах объясняется несколькими причинами: во-первых, благо­даря сильной экономике большее число молодых людей имеет воз­можность найти работу, во-вторых, активизировалась правоохрани­тельная деятельность (по данным последних исследований в этой области, в Соединенных Штатах осуждены к различным срокам ли­шения свободы больше людей, чем где-либо в мире: примерно на полмиллиона больше, чем в коммунистическом Китае). Общее коли­чество заключенных в Америке составляет около 1,8 млн человек, из которых 1 млн человек находятся в тюрьмах штатов, а 600 тыс. человек — в муниципальных исправительных учреждениях, где они ожи­дают вынесения приговора или отбывают непродолжительный срок наказания. Число заключенных увеличивается на 50 тыс. человек в год. И федеральное правительство, и власти штатов стараются сократить преступность путем увеличения срока заключения. Убрав потенциаль­ных правонарушителей с улиц, власти сумели сбить темпы роста пре­ступности, но за счет резкого увеличения количества лиц, находя­щихся под стражей. Поскольку стоимость содержания заключенных возросла, многие тюрьмы были приватизированы, и принудительный труд используется частными корпорациями для извлечения прибыли. Нечто подобное происходит и во Франции, где за период с 1983 по 1990 г. количество заключенных удвоилось [8]. О том, сколь многооб­разные усилия прилагаются для обуздания преступности и поддержа­ния порядка, можно судить и по соотношению количества сотрудни­ков полиции и численности населения страны. Если в США один по­лицейский приходится на 350 жителей, то в Индии — на 820, а в Нигерии — на 1140. Третьей причиной снижения темпов роста пре­ступности послужил демографический процесс — сокращение коли­чества молодых людей того возраста, в котором и совершается наи­большее число преступлений. В связи с тем что в настоящее время в Соединенных Штатах наблюдается увеличение «криминогенной по­пуляции», т.е. граждан мужского пола в возрасте от 15 до 25 лет, мы вправе ждать нового всплеска преступности, связанной с насилием.

 

Решения и результаты в сфере международной политики

Как правило, государства заняты весьма разнообразной междуна­родной деятельностью, направленной на повышение благосостояния и безопасности. Дипломатические, экономические и военные аспек­ты этой деятельности могут привести к процветанию или упадку, раз­вязать войну или сохранить мир. П. Гуревич проанализировал реакцию пяти индустриально развитых западных держав -- Великобритании, Франции, Германии, Швеции и Соединенных Штатов — на три ми­ровых кризиса (1870-1890, 1930-1940 и 1975-1985 годов) [9], пока­зав, как именно затронули они бизнес, труд, сельское хозяйство в каждой из этих стран и какие последствия имели для проводимой ими политики и их политической структуры. Например, «великая депрес­сия» 30-х годов привела к усилению консерваторов в Англии, к появ­лению умеренно левого «Нового курса» в США, к поляризации и параличу государственной политики во Франции, а в Германии — к Радикальной поляризации политических сил, вызвавшей крах демок­ратии и появление национал-социализма. Несмотря на то что начало Второй мировой войны было обусловлено целым комплексом причин, пацифизм Великобритании, деморализация и «пораженчество» Франции, изоляционизм США, нигилизм и агрессивность Германии имели одни и те же корни — экономический кризис 30-х годов, охва­тивший и потрясший весь мир.

Самым значительным и дорогостоящим результатом взаимодей­ствия государств является война. Табл. 7.6 приводит данные за период после окончания наполеоновских войн (1816 г.). Только за последние полтора столетия и без учета гражданской войны потери России (сре­ди военнослужащих и гражданского населения) составили в среднем более 127 000 человек в год, а Германии — более 46 000 человек. С течением времени международные вооруженные конфликты обходят­ся все дороже: по мнению одного авторитетного специалиста, более 90% потерь после 1700 г. приходятся наXX в. Войны уносят жизни не только солдат, но и мирных жителей, и число потерь среди них растет еще стремительней, особенно в тех странах, территория которых ста­новится полем боя. Количество одновременно происходящих воору­женных конфликтов достигло наивысшего значения (с 1700 г.) в 1987 г., составив 27, а количество потерь превысило 2 млн человек, причем 80% пришлось на долю гражданского населения. К 1989 г. число войн снизилось до 15, но лишь в одном этом году в ходе боевых действий по всему миру погибло 300 000 человек. Затем количество одновременно идущих войн вновь резко возросло до 34 (в 1992 г.), причем большая их часть шла в странах «третьего мира» [10].

Эти войны стали результатом тех территориальных изменений и передела сфер влияния, которыми характеризуется период, последо­вавший за окончанием «холодной войны», а также следствием этни­ческих конфликтов, столкновений на религиозной почве, соперниче­ства различных силовых групп и региональных военачальников («по­левых командиров»). Значительное количество относительно недавних конфликтов было спровоцировано распадом Югославии и Советско­го Союза. Целый ряд этнических войн прошел в африканских странах. После «холодной войны» ООН получила возможность реализовать свою миротворческую деятельность, которой раньше препятствовало про­тивостояние Советского Союза и Соединенных Штатов. Тем не менее эффективность миротворческой деятельности ООН зависит от того, будет ли найден консенсус между великими державами. Именно этим консенсусом можно объяснить успех операции «Буря в пустыне», про­веденной в 1991 г. во время войны в Персидском заливе.

Национальная безопасность обходится очень дорого. Расходы на оборону в некоторых странах не уступают расходам на образование и здравоохранение. Хотя после распада СССР уровень оборонных расхо­дов снижается, нельзя гарантировать, что это снижение продолжится и ощущение международной безопасности, которое стало распрост­раняться в конце 80-х годов и в 90-е годы, будет подкреплено реаль­ными событиями.

 

Политические блага и ценности

Перед тем как сравнивать и оценивать государственную политику, проводимую в различных политических системах, необходимо при­нять во внимание политические ценности, которые и определяют раз­личия в политических программах. Это возвращает нас к рассматри­вавшемуся в главе 1 вопросу о том, выполнению каких целей служит власть. Деятельность государства должна соответствовать по крайней мере трем важным критериям. Прежде всего, это справедливость. Нам бы хотелось, чтобы политика, проводимая государством, была спра­ведливой. Сложность в том, что разные люди по-разному определяют это понятие. По мнению одних, складываются ситуации, когда спра­ведливость требует, чтобы власть относилась ко всем гражданам оди­наково (это вызывает аналогию с тем, как члены семьи пытаются поровну разделить аппетитный пирог). В других ситуациях справедли­вость требует, чтобы к каждому гражданину относились в соответствии с его заслугами или его вкладом (это напоминает систему оценок в школе). В третьих — справедливость вроде бы означает, что от­ношение к гражданам зависит от их потребностей и нужд (например, при оказании медицинской помощи). Таким образом, понятие спра­ведливости охватывает и одинаковое отношение к гражданам, и на­граду по заслугам (пропорционально вкладу в общее дело), и отклик на их потребности и нужды. Многие аспекты дистрибутивной полити­ки (например, системы пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования в США) представляют собой некую ком­бинацию этих критериев. Тем не менее, спору о различных концепци­ях справедливости не видно конца. Впрочем, как бы ни трактовалось это понятие, в большинстве случаев справедливость исключает такие категории, как произвол или пристрастие. Вряд ли кто-нибудь из нас сочтет справедливым, если должностные лица будут бросать жребий, определяя, кому сидеть в тюрьме или получать пенсию, или если по­добные решения они будут принимать, основываясь исключительно на личных связях или собственных умозаключениях.

Политика власти должна также быть результативной и эффектив­ной. Мы отдаем предпочтение результативной политике, т.е. такой, которая в самом деле ведет к намеченной и желанной цели, а не политике, которая этой цели не достигает. Эффективность означает, что власть должна реализовывать свои планы с наименьшими затрата­ми и издержками. Большинство из нас скорее выберет (при прочих равных условиях) правительственные ведомства с четкой структурой и небольшим бюджетом, нежели громоздкие и дорогостоящие орга­низации. Окончательным критерием здесь будет служить отстаивание и сохранение свободы. Как наверняка напомнят нам анархисты, либертаристы и все, кто скептически относится к идее государственной власти, первостепенной задачей государственной политики является утверждение и защита свободы, прав человека и политических прав. Из двух одинаково справедливых и продуктивных политических про­грамм мы выберем ту, которая в большей степени уважает права и свободы граждан.

Нелегко решить, какая из противоречащих друг другу ценностей должна превалировать. Однако разграничительной чертой между раз­личными культурами, партиями и политическими философиями (иде­ологиями) служит именно приоритет, отдаваемый либо свободе, либо справедливости, либо эффективности. Одно общество или группа граж­дан может ценить справедливость больше свободы; другое или дру­гая — сделать противоположный выбор, действуя в соответствии с известным лозунгом «Свобода или смерть!».

Эта книга построена на концепциях системы, процесса, полити­ческого курса. Мы вправе представить себе ценности как своеобраз­ные «политические блага», соотносящиеся с каждым из этих трех уров­ней анализа, первый из которых по издавна сложившейся традиции особое внимание уделяет трем параметрам — порядку, предсказуемости, стабильности. Граждане являются более свободными и способны поступать более рационально, если живут в условиях стабильного и предсказуемого общества. Эти условия мы назовем «системными цен­ностями», поскольку в них отражается функционирование и эффек­тивность целого ряда политических институтов. Одни люди жаждут перемен и новых возможностей, другие — перемены отвергают и тя­готеют к стабильности. Политическая нестабильность — конституци­онные кризисы, частая смена правительств, беспорядки, демонстра­ции и т.п. — нарушает душевное равновесие граждан и может привес­ти к гибели людей и к разорению страны.

Аналитики, принадлежащие к другой школе, ставят во главу угла ценности, имеющие отношение к политическому процессу — к учас­тию граждан в политической деятельности и к свободной политичес­кой конкуренции. В русле рассуждений этой школы, демократия хоро­ша, а авторитаризм плох именно потому, что эти системы предостав­ляют гражданам разные возможности для участия в процессе, а не потому, например, что демократия способствует достижению лучших результатов в экономике. И наконец, сторонники третьего подхода сосредоточивают все внимание на таких результатах (продуктах) по­литической деятельности, как экономическое благосостояние, каче­ство жизни, личная безопасность. Политическая система, обеспечи­вающая процветание и безопасность, устраняющая неравноправие, заботящаяся о сохранении окружающей среды, становится идеалом независимо от того, какой политический процесс привел к подоб­ным результатам. Не пытаясь определить, кто победил в этой дискус­сии, мы признаем важность каждого из этих «политических благ».

Системные ценности имеют отношение к исправному функцио­нированию и предсказуемости политических систем с их способнос­тью приспосабливаться к внешним изменениям. «Регулярность» и спо­собность к адаптации — категории в чем-то конфликтующие. Бывают эпохи, когда порядок и стабильность должны доминировать над всем прочим: например, после Первой мировой войны в США, где прези­дентом в ту пору был Уоррен Хардинг, наступил подобный период, который получил название «возврат к нормальной жизни». Аналогич­ные «демобилизационные» процессы протекали в американском обще­стве и по окончании Второй мировой войны и войны в Корее. Напро­тив, 30-е и 60-е годы, когда расширялась сфера действия государствен­ной власти, можно назвать периодами перемен и адаптации. Впрочем, упор на перемены и адаптацию может быть расценен и как призыв сократить сферу вмешательства государства, как было в Великобрита­нии в пору правления кабинета Тэтчер или Договора с Америкой, провозглашенного республиканской партией США в 1994-1995 гг.

Процессуальные ценности включают в себя участие граждан в политической деятельности, поддержку власти и процедурное правосу­дие. Мы ценим участие граждан в политической деятельности не только как средство воздействия на власть, но и само по себе, поскольку оно способствует формированию гражданской зрелости и достоинства.

Согласие с властью и поддержка ее также могут быть признаны ценно­стями, ибо индивидуум отвечает на побуждение служить другим, а это служение может стать одним из самых благотворных жизненных пере­живаний. Президент США Джон Ф. Кеннеди в своей инаугурационной речи, призывая сограждан не подавлять в себе побуждения к служению и самопожертвованию, сказал: «Не спрашивайте, что может сделать для вас ваша страна; спросите, что вы можете сделать для страны». Про­цедурное правосудие (суд присяжных, неприкосновенность личности, недопустимость жестокого или необычного наказания) — это еще одна важнейшая процессуальная ценность, при отсутствии которой у граж­дан появляются гораздо более веские основания бояться власти.

Блага, появляющиеся при реализации той или иной политики, включают в себя благосостояние, личную и национальную безопас­ность, известную степень свободы от вмешательства в частную жизнь. Право на ношение оружия, подтвержденное Второй поправкой к Конституции США, с недавних пор стало предметом ожесточенной полемики. Понятие «свобода» иногда рассматривается лишь как право на невмешательство со стороны государства, тогда как это — нечто большее, чем запрет на государственное регулирование или иное вме­шательство, поскольку частные лица и организации также способны вторгаться в частную жизнь и таким образом посягать на свободу. В этих случаях именно вмешательство государства оберегает ее. Целый ряд за­конов, направленных против расовой сегрегации и дискриминации, был принят с этой целью. Свобода действовать, создавать организации, получать информацию, протестовать — это неотъемлемый элемент эф­фективного участия граждан в политической деятельности, равно как и важный фактор влияния на социальное, политическое и экономичес­кое равноправие. До краха коммунистических режимов в странах Вос­точной Европы и распада Советского Союза существовало распрост­раненное мнение, будто коммунистические государства жертвуют сво­бодой ради равенства, тогда как капитализм якобы отдает равенство во имя свободы. После известных событий конца 80-х — начала 90-х годов достоянием гласности стало одно немаловажное обстоятельство:

мир узнал о размахе коррупции, о системе привилегий и об экономи­ческой стагнации в коммунистическом обществе. Несмотря на то что там и вправду обменяли свободу на гарантированную занятость тру­доспособного населения, именно провалы в экономике и упадок мо­рали сделали коммунистический блок нежизнеспособным.

 

Стратегические направления производства политических благ

Каждая политическая система воплощает в себе стратегию произ­водства политических благ. Различные виды политических систем выбирают разные пути производства различных сочетаний политических благ. Создатели американской конституции верили, что принцип раз­деления властей будет защищать свободу, Карл Маркс верил в то, что «диктатура пролетариата» приведет к правильному и гармонично­му устройству общества, Муссолини — что сильный лидер будет спо­собствовать возрастанию могущества и славы державы, аятолла Хомейни — что государство и общество, организованные в соответствии с заповедями Корана и управляемые духовенством, сумеют достичь справедливости на этом свете и вечного спасения — на том.

После того как в 1991 г. Советский Союз прекратил свое суще­ствование, на какое-то время показалось, что демократия восторже­ствует во всем мире.ВXX в. с демократией соперничало несколько политических идеологий — коммунизм, социал-демократия, фашизм, корпоративный авторитаризм и пр. Фашизм потерпел крах в результа­те Второй мировой войны, коммунизм, скомпрометированный невы­полненными обещаниями и коррупцией, с конца 80-х годов неук­лонно двигался к гибели. Большая часть режимов, ставших преемни­ками коммунистических, пытаются демократизироваться и ввести свободные рыночные отношения. Авторитарно-бюрократические ре­жимы латиноамериканских стран, потерявшие поддержку и доверие граждан из-за своей жестокости и провалов в экономике, также по­вернулись к рынку и демократии. Государства Черной Африки после недолгого периода популистской демократии, возникшей в 60-е годы на волне национально-освободительной эйфории, вернулись к авто­ритаризму того или иного толка, но в последние годы вновь начали экспериментировать с демократией. Социал-демократия и демократи­ческие корпоративные режимы выжили в странах Западной Европы, хотя и не выглядели столь блестящими из-за своей связи с восточно­европейскими государствами.

Несмотря на то что демократия и рыночная экономика восторжест­вовали совсем недавно, совершенно не исключено, что и другие стра­тегии вернут себе утраченное было доверие. Ниже мы перечислим наи­более возможные политико-экономические варианты, имеющиеся сейчас в мире. Политические системы существуют в доиндустриальном, индустриализирующемся, индустриальном и постиндустриаль­ном обществах. В главах 3, 4, 5 уже шла речь о том, что социально-экономическое развитие увеличивает политическую осведомленность граждан и способствует их более активному участию в политической деятельности. В индустриально развитых государствах должны возни­кать структуры, призванные использовать этот потенциал определен­ным образом: либо сдерживать, направлять, мобилизовывать граждан под контролем государства, либо разрешить существование соперни­чающих между собой политических партий, которые представляют отличные друг от друга блага и стратегии. Первый путь мы назовем авторитарным, второй — демократическим. Продолжая классификацию политических систем, исходя из того, до какой степени они ог­раничивают роль государства в экономике, мы получим следующие варианты:

I. Индустриально развитые государства А. Демократические

• ориентированные на свободный рынок

• социал-демократические (ориентированные

на государственное регулирование) В. Авторитарные

• консервативные

• радикальные

II. Доиндустриальные и развивающиеся государства А. Авторитарные

• неотрадиционалистские

• режим личной власти

• клерикально-мобилизационные

• технократически-репрессивные

• технократически-дистрибутивные

• технократически-мобилизационные В. Демократические переходного периода

 

Индустриально развитые демократические государства

Эти государства, с одной стороны, испытывают давление, имею­щее целью удержать на прежнем уровне или увеличить государствен­ные структуры и личный доход, а с другой — сталкиваются с необхо­димостью аккумулировать ресурсы для экономического роста. Многие индустриально развитые демократические государства вынуждены отвечать на такие вызовы, как безработица и относительно низкие темпы роста экономики. Классическое противостояние труда и капи­тала осложнилось после возникновения «сервисной экономики» и проблем защиты окружающей среды. «Сервисная экономика» вносит изменения в классовую структуру общества и уменьшает влияние проф­союзов. Загрязнение окружающей среды — источники водоснабже­ния, почвы и атмосферы — разделяет нацию: значительная часть сред­него класса возражает против роста экономики, пагубно влияющего на экологическую безопасность, тогда как не менее значительная часть рабочего класса делает иной выбор. Стоящие перед всеми передовыми демократическими странами дилеммы — и традиционный антагонизм труда и капитала, и новые проблемы охраны окружающей среды вку­пе с «сервисной экономикой» — могут решаться и «рыночными» сред­ствами (как в Великобритании при Маргарет Тэтчер или в Соединен­ных Штатах в пору президентства Рейгана), и «социал-демократичес­кими» методами (как в Норвегии или Швеции).

При всех различиях политики, которую проводят и режимы, ориентированные на рынок, и социал-демократические, оба этих вида демократической власти в последние десятилетия пересмотрели сис­темы налогообложения, социальной помощи и регуляторную деятель­ность государства. В разряд политических вопросов первостепенной важности попала диспропорция между разросшимися и обходящими­ся чересчур дорого правительственными структурами и их недоста­точной эффективностью. В Соединенных Штатах обе ведущие полити­ческие партии в своей предвыборной агитации заявляют о намерении реструктурировать и сократить правительственные ведомства: респуб­ликанцы ведут кампанию за урезание расходов и возвращение прави­тельствам штатов их прежней власти, а демократы внедряют програм­му по «переформированию правительства». Проблема экологической безопасности вносит раскол в ряды как консервативных, так и левых партий. В некоторых европейских странах возникли партии «зеленых», ориентированные на сохранение окружающей среды. В 1998 г. в Герма­нии представители этой партии впервые пусть и на правах «младшего партнера» вошли в структуру исполнительной власти, образовав вме­сте с социал-демократами правительственную коалицию.

 

Индустриально развитые авторитарные государства

Этот тип государств существует в двух вариантах — консерватив­ном и радикальном. До распада «системы социализма» в Восточной Европе Советский Союз, Польша и Венгрия представляли собой ра­дикальные индустриально развитые режимы. Ныне, хотя многие из бывших социалистических стран двинулись по пути демократических преобразований и рыночных реформ в экономике, антизападные груп­пировки в России и в таких государствах, как, например, Белоруссия и Словакия, достаточно жизнеспособны, чтобы восстановить репрес­сивную политику и основные черты административно-командной эко­номики, какой она была до 1989 г. Чем серьезней будут конфликты на этнической почве и провалы в экономике, тем вероятней будет такой вариант развития событий. Сомнительно, однако, что он будет освя­щен марксистско-ленинской риторикой, скорее репрессивная поли­тика будет реализовываться под лозунгами национально-этнического возрождения. В исламских республиках бывшего Советского Союза набирают силы клерикально-авторитарные тенденции.

Примерами консервативного авторитаризма могут служить фран­кистская Испания (1938-1975), Греция в период диктатуры «черных полковников» (1967-1974), Чили под властью Пиночета (1973-1988), Бразилия, где в результате военного переворота установился режим хунты (1964-1985). Военные авторитарные режимы в странах Южной Европы и Латинской Америки не допускали политической оппози­ции, но предоставляли известную свободу частному предпринима­тельству. Они стремились стимулировать экономический рост, пусть даже ценой постоянно увеличивающегося разрыва в уровнях обеспеченности и дохода между различными слоями населения.

В странах с разным политическим устройством за последние годы наблюдается общая тенденция: популярность социализма и крупных бюджетных ассигнований на социальную помощь снижается, тогда как принципы рыночной экономики пользуются все большим дове­рием. Пока еще не ясно, временная ли это тенденция, и не «качнется ли маятник» в обратную сторону, или же это доказательство того, что в 80-е годы власть государства достигла своего исторического пика. Не исключено, что процессы демократизации в странах Южной Европы и Латинской Америки объясняются экономическими успехами. Если это так, то провалы в экономике способны спровоцировать реставра­цию авторитаризма. Отсюда можно сделать вывод о том, что, пока в настоящее время в недостаточно развитых индустриально странах су­ществуют авторитарные режимы (радикальные или консервативные), было бы ошибкой сбрасывать эту категорию со счетов.

 

Доиндустриальные государства

Эти страны сталкиваются с общими для всех проблемами модерни­зации. Можно выделить примерно семь стратегий политического разви­тия — одну демократическую и шесть авторитарных, которые воплоща­ются странами, находящимися в нижней точке индустриализации.

Неотрадиционалистские политические системы. В странах с эти­ми режимами особый упор делается на стабильность, на поддержание существующего порядка. Типичный пример — Саудовская Аравия и арабские эмираты, находящиеся в регионе Персидского залива. Бла­годаря обширным нефтяным месторождениям эти государства сумели провести модернизацию в отдельных областях (например, в военной) и откупиться от оппозиции и предотвратить недовольства. Однако вслед за экономическим развитием, основанным на продаже нефти, и обес­печением высокого уровня здравоохранения и образования для зна­чительной части своих граждан, может прийти черед и политической модернизации (в том или ином виде), а она в свою очередь приведет к формированию политической оппозиции и к более настоятельным требованиям проведения реформ.

Режим личной власти. Большая часть государств так называемой Черной Африки не относится к типу неотрадиционалистских, хотя может и сохранять традиционную политическую структуру, являясь королевствами или княжествами. Колониальные режимы, из которых и возникли эти государства, были искусственными образованиями, Уединявшими полиэтнические, поликонфессиональные, многоязыч­ные элементы. Вскоре после получения независимости формально де­мократические режимы этих стран уступили место различным вари­антам режима «личной власти» [II]. Глава государства не просто уп­равляет им в общепринятом политическом смысле, но, приобретя некие «права собственности» на режим, его институции и ведомства, использует все это в личных целях. В связи с таким положением вещей извлечение прибыли становится серьезной проблемой, как в случае с президентом Заира Мобуту, о котором шла речь в главе 1. Там, где подобные режимы стабилизируются, лидеры удерживают власть, дей­ствуя как полицейскими методами, т.е. подавлением, так и через пат­ронаж, раздачу определенной доли прибыли, получаемой «по долж­ности», и привилегий, «подкармливание» разветвленной системы клиентелы. Многие африканские государства, где установился режим личной власти, имеют низкие (или даже отрицательные) показатели экономического роста, продолжительности жизни, грамотности, со­стояния здоровья населения. По причине своей экономической не­продуктивности такие режимы пользуются слабой легитимностью и потому уязвимы перед угрозой военного переворота.

Клерикально-мобилизационные режимы. В последние десятилетия и главным образом в странах, исповедующих ислам, появилась клери­кально-авторитарная мобилизационная идеология. Режимы такого типа строятся по принципу теократии и стремятся побудить население к ее активной поддержке. В социальных вопросах — таких, как положение женщины или семейная политика, они занимают антисветскую пози­цию и жестко ограничивают гражданское общество, вводя цензуру для СМИ и подавляя своих «мирских» оппонентов. При всем их авто­ритаризме эти режимы нельзя счесть ни традиционалистскими, ни технократическими. Они стремятся контролировать современные СМИ, использовать их в собственных интересах и очистить их от якобы при­сущего им аморализма. В экономике они занимают двойственную по­зицию, т.е. сверяют рыночные отношения с предначертаниями Кора­на, однако на практике почти не вмешиваются в дела банков и других экономических институтов. Эти режимы исповедуют национализм и культивируют антизападные настроения.

Эти «фундаменталистские» религиозные течения присутствуют в обеих ветвях ислама — и шиитском, и суннитском. Шиитский вариант ярче всего представлен в Иране, где мусульманское духовенство доми­нирует и в исполнительной, и в законодательной, и в судебной власти. Суннитская ветвь обладает сходными радикальными теократическими движениями, существующими не только на Ближнем Востоке, но так­же в Афганистане, Пакистане и в центральноазиатских республиках бывшего Советского Союза. Движения этого толка рвутся к власти в Египте и Алжире. Организация «Хамас», находящаяся в Газе, сопротив­лялась заключению мирного арабо-израильского соглашения и поддер­живает клерикально-авторитарный режим палестинского правительства. Курс этих новых движений пока окончательно не ясен, едва ли им удастся создать международную коалицию, поскольку этому может воспрепятствовать национализм и противоречия между суннитами и шиитами. Еще менее вероятно сотрудничество между религиозными фундаменталистскими движениями мусульман, иудеев и христиан.

Технократически-репрессивные режимы. Эти режимы сумели обес­печить экономический рост в Индонезии и в некоторых странах Юж­ной Африки, где они находятся у власти. Коалиция военных и граж­данских технократов с бизнесменами, отстранив от участия в полити­ческой деятельности большинство населения, реализует политику, ориентированную на экономический рост и увеличение инвестиций ценой постоянно усиливающегося экономического неравенства. Этот стратегический курс избрали также правительства Сирии, Ирака и Египта. Возможно, что технократически-репрессивные режимы по­явятся и в тех странах, где демократизация и экономические рефор­мы не принесли успеха. 

Технократически-дистрибутивные режимы. Существует и еще один вариант модернизированного авторитарного режима, делающего «крен» в сторону усиления дистрибутивной функции государства и большего равноправия. Характерным примером может служить Южная Корея в период, предшествовавший ее демократизации: в этой стране гражда­не не принимали участия в политической деятельности, но власти поощряли не только экономический рост, но и некоторое перерасп­ределение доходов. Аграрные реформы, быстрое развитие системы образования, ориентированная на экспорт наукоемкая индустриали­зация вместе с постоянными консультациями, поддержкой и давле­нием США — таковы отличительные особенности корейского экспе­римента. Успех в экономике, судя по всему, приводит и к эффектив­ной демократизации.

Технократически-мобилизационные режимы. К последней катего­рии относятся режимы, избравшие для себя авторитарную технокра­тически-мобилизационную стратегию. Это прежде всего индустриаль­но неразвитые коммунистические государства и в более мягкой фор­ме — Тайвань. В каждой из этих стран существует по одной политической партии, которая мобилизует и вовлекает граждан в политический про­цесс. Состязательность участия в политической деятельности уничто­жена или ограничена. В наше время государств подобного типа оста­лось немного, но нельзя безоговорочно утверждать, что при опреде­ленных обстоятельствах их число не увеличится. Китай, Вьетнам, Северная Корея, Куба — последние из оставшихся коммунистичес­ких государств, в каждом из которых доминирует единственная партия, осуществляющая мобилизационный процесс. КНР, Вьетнам и даже Куба открыли свою экономику для рыночных отношений. КНДР, ве­роятно, находится в преддверии подобного же поворота в своей по­литике. В кругах политологов живо обсуждается, как долго еще сможет обходиться без политического плюрализма Китай, сумевший добить­ся весьма значительного подъема экономики (см. часть III).

Некоммунистические мобилизационные режимы значительно от­учаются друг от друга в том, насколько успешно они функционируют и как сохраняют равновесие между ростом производства и диетрибутивным равенством. Тайваню это удается, и за последние годы его политика стала более осмысленной и взвешенной. В Мексике пра­вит Революционно-институционалистская партия, которая уже на протяжении полувека объединяет основные группы интересов, пред­ставляющих труд, капитал и сельское хозяйство. Еще несколько лет назад казалось, что эта партия и впредь сохранит власть, однако сей­час Мексика явно находится на пути к подлинному плюрализму и построению политической системы, основанной на состязательных началах.

 

Демократизация в развивающихся странах

Как только демократия сделалась тем единственным, что «у нас принято», демократизация и попытки сделать этот процесс необрати­мым стали главной заботой многих современных политологов. Совре­менная трактовка переходных процессов выделяет в качестве факто­ров первостепенной важности руководство, выбор и «торг», отодви­гая на задний план экономические и социальные факторы. Многие исследователи доказывают, что процесс демократизации может пой­ти там, где лидер, находясь под влиянием или под давлением демок­ратизации, происходящей где-либо, начнет движение в «сторону де­мократии». Литература последнего времени весьма убедительно под­черкивает непредсказуемый и нестабильный характер переходного периода [12]. Поскольку демократические перемены до определенно­го момента нельзя счесть окончательными и необратимыми, «демок­ратическая консолидация» — это непременное условие для того, что­бы основные элиты приняли демократию, а широкие слои населения начали принимать участие в политической деятельности. В ряде иссле­дований в число требований включается наличие «гражданского об­щества», которое зиждется на свободной прессе и возможности со­здавать жизнеспособные общественные организации, а это в свою очередь предусматривает широкое распространение грамотности и повышение экономических стандартов. В свете этих требований ог­ромное большинство демократических режимов «третьего мира» не консолидировано в институциональном и в культурном отношениях [13]. Демократические перемены на Тайване и в Южной Корее дают основания предположить, что индустриализация, урбанизация, раз­витие .систем образования и коммуникаций способны реально повли­ять на консолидированную демократизацию [14]. С другой стороны, пример Индии, где демократический режим существует едва ли не с 1947 г., когда страна обрела независимость, доказывает, что относи­тельно слаборазвитое государство даже при отсутствии должных эко­номических, политических и социальных условий способно поддер­живать демократию.

 

Система компромиссов и цена возможностей

Политические блага обладают одним неприятным свойством: как бы все они ни были желанны, невозможно получить их одновременно. Политическая система, чтобы иметь одни ценности, вынуждена по­ступаться другими. При финансировании системы образования теря­ется возможность направить эти средства на социальную помощь или передать их непосредственно в руки потребителей, чтобы те распоряди­лись ими по своему усмотрению. Эти компромиссы и цена возможностей присутствуют также и в сложных решениях, касающихся долгосрочных инвестиций в противопоставлении с сиюминутным потреблением. Еще сложней соотношение таких категорий, как безопасность и свобода, стабильность и адаптационные возможности, поскольку для того, что­бы получить часть чего-то одного, приходится отдавать часть чего-то другого. Беспредельная свобода, сказал бы Гоббс, сделала бы наш мир крайне опасным местом, где сильный обижал бы слабого и где было бы трудно организовать какие-либо коллективные действия. С другой сто­роны, любой заключенный подтвердит, что отсутствие свободы обес­ценивает безопасность. Однако не только политические ценности при­обретаются на основе взаимных уступок — сами эти компромиссы тоже меняют свою суть в зависимости от обстоятельств. При определенных условиях расширение свободы приведет и к усилению безопасности (например, отмена цензуры сделает ненужными уличные манифеста­ции). При определенных условиях инвестиции в систему образования многократно окупятся в сферах здравоохранения и социального обес­печения, поскольку прошедшие обучение граждане будут лучше за­ботиться о себе и работать более продуктивно.

Одна из важнейших задач, стоящих перед социологией, — это определение условий, при которых компромиссы становятся благо­творными или пагубными. К сожалению, политическая наука не мо­жет претворить какое-то количество единиц свобод в такое же коли­чество единиц безопасности или социального благоденствия. А по­скольку политика зачастую связана с широкомасштабным насилием, нам следует признать, что невозможно подсчитать ценность полити­ческого результата, достигнутого ценой человеческой жизни. Люди поступают так, словно умеют совершать эти претворения, однако мы как политологи можем лишь оценивать, что намеревались совершить эти люди. «Вес» тех или иных политических благ варьируется в зависи­мости от их контекста и от культурной среды. Преимущество четкой идеологии заключается в том, что она предоставляет людям логичес­кие схемы, позволяющие судить, какое количество одной политичес­кой ценности следует обменять на другую, создавая таким образом некую основу для того, чтобы сделать выбор. Эти схемы непримени­мы, когда люди принуждены действовать в чрезвычайных обстоятель­ствах войны, революции, голода. Однако нет ни такой идеологии, ни такой политической науки, которые могли бы объективно решить эти проблемы.