Новое публичное управление

Правительственные

учреждения

и выработка

политического курса

Г. Алмонд, Дж. Пауэлл, К. Стром, Р. Далтон

 

Выработка политического курса является ключевым моментом по­литического процесса. Именно тогда законопроекты становятся зако­нами, и правители, кем бы они ни были, издают указы. Затем поли­тические курсы проводятся и претворяются в жизнь. Чтобы понять политику государства, мы должны знать, как принимаются решения. Где именно в различных политических системах сосредоточена реаль­ная власть? Что нужно для изменения государственного курса? Доста­точно ли для этого простого большинства голосов в законодательном собрании либо необходима также поддержка независимо избранного исполнительного органа? А может, здесь требуется декрет, изданный монархом, соглашение, подписанное военачальником, решение, одоб­ренное политбюро? Или же для изменения курса довольно лишь при­хоти единоличного диктатора?

В этой главе рассматриваются правила принятия решений и функ­ции в области определения политического курса таких правительствен­ных органов, как законодательные собрания, исполнительная власть, бюрократия и суды. Правительственные учреждения играют централь­ную роль в выработке политического курса. Влияние экономических, социетальных и индивидуальных акторов оказывается важным, когда оно отражается на решениях, принятых в рамках правительственных институтов. Не будучи трансформированы государственными чинов­никами в законы или политический курс в соответствии с некими установленными правилами принятия решений, не могут стать эф­фективными ни претензии групп интересов на налоговые льготы, ни требования защитить находящиеся под угрозой исчезновения виды флоры либо фауны. Вместе с тем было бы неверным трактовать прави­тельственные действия как нечто сугубо однонаправленное. Процесс взаимодействия между правительством и гражданами имеет двухсторонний характер, включая в себя идущие вверх влияния и требования общества и спускающиеся вниз решения правительства. Хотя партии, группы интересов и другие акторы могут быть весьма активными в артикуляции и агрегации интересов, правительственные чиновники, законодатели и соответствующий штат служащих по большей части непосредственно инициируют и формулируют предложения относи­тельно политического курса.

 

Конституции и правила принятия решений

Конституции представляют собой основополагающие правила, касающиеся принятия решений, объема полномочий и распределе­ния власти в политической системе. Иногда мы используем слово «кон­ституция» для- обозначения конкретного документа, где изложены соответствующие принципы (например, документ, принятый отца­ми-основателями Соединенных Штатов в 1787 г.). Но конституция не обязательно должна быть заключена в один документ, и на деле такое случается довольно редко. Поэтому конституцию следует рассматри­вать как набор правил и принципов, будь то особый писаный текст, совокупность обычаев и прецедентов или, как оно чаще всего быва­ет, и то, и другое одновременно. Даже военная или иная диктатура обычно устанавливает процедуры, определяющие порядок внесения, обсуждения и принятия указов. Писаные, или кодифицированные, конституции особенно важны в политических системах, основанных на верховенстве права. Последнее предполагает, что правительство не вправе предпринять никаких акций, если те не санкционированы за­коном, а граждане могут быть наказаны только за действия, наруша­ющие существующий закон. Под кодифицированной конституцией понимается высший свод законов.

Конституция включает в себя совокупность правил принятия ре­шений — фундаментальных принципов, которые определяют, каким образом должны приниматься решения, учреждают институты и ве­домства, наделенные конкретными властными полномочиями, уста­навливают территориальную и функциональную сферу компетенции таких институтов и ведомств и т.д. У каждого правительства есть пра­вила принятия решений. Эти правила бывают как простыми, так и сложными; в одних политических системах их количество весьма ве­лико, в других существует лишь ограниченный набор правил, кото­рые используются в разнообразных обстоятельствах. Например, в кон­грессе Соединенных Штатов действует множество особых правил при­менительно к различным ситуациям, тогда как британская палата общин обходится значительно меньшим их числом (главным обра­зом, правилом простого большинства). Не одинакова и степень четко­сти и формализации таких правил. Большинство легислатур опирается на формализованные и тщательно разработанные правила принятия решений, в то время как кабинеты, возглавляющие исполнительную ветвь власти, часто прибегают к неформальным и гибким правилам.

Возможно, наиболее важными из вводимых конституциями пра­вил являются те, которые управляют процессом выработки полити­ческого курса. Определение политического курса есть преобразование социальных интересов и требований во властные государственные решения. Конституции устанавливают правила, на основе которых это происходит. Они предоставляют особым группам или институтам воз­можность выступать с предложениями относительно политического курса и наделяют других правом вносить в них поправки, отклонять или санкционировать их, принимать окончательное решение, вопло­щать его, следить за его исполнением и применять судебные санкции в случае его нарушения. Ветви власти в современных демократиях из­вестны главным образом по тем формальным функциям, которые они выполняют в процессе определения и осуществления политического курса. Законодательная ветвь создает политический курс, исполни­тельная — проводит и претворяет его в жизнь, судебная — выносит решения по возникающим в связи с ним спорам. На практике, одна­ко, функции отдельных ветвей власти не так просто идентифициро­вать и развести между собой. Так, исполнительная власть (особенно в парламентских демократиях) нередко несет значительную долю от­ветственности за инициирование и формулирование политического курса, даже если официально эти функции принадлежат законода­тельному органу.

Тем не менее информация о том, какие функции в области опре­деления политического курса выполняет тот или иной политический институт (скажем, легислатура), способна дать лишь зачаточное пред­ставление относительно того, как этот курс вырабатывается. Нам тре­буется также знать, каким образом принимаются решения внутри дан­ного института. В рамках каждого конкретного правительственного учреждения или другого политического института действуют много­численные правила, которые влияют на процесс выработки полити­ческого курса. Самыми важными из них являются, наверное, правила голосования. В большинстве современных законодательных палат, равно как и во многих судах, используются эгалитарные правила голосова­ния, другими словами, голоса каждого из членов законодательного или судебного органа равны (хотя в случае равенства голосов предсе­дательствующие должностные лица, например спикер британской палаты общин, могут быть наделены решающим голосом). Проще го­воря: один человек — один голос. Между тем в правительственных департаментах (министерствах) такую практику вряд ли когда-либо встретишь. Процесс принятия решений носит там иерархический ха­рактер, причем предполагается, что каждый поступает согласно ука­занию своего вышестоящего начальника. В чисто иерархических системах в расчет принимается лишь голос человека, находящегося на самом верху (скажем, министра).

Но и в случаях, когда решения принимаются посредством голосо­вания, все равно нужны правила, позволяющие определить его ре­зультат. Многие институты действуют на основе правила простого боль­шинства, согласно которому при выборе между двумя альтернатив­ными предложениями побеждает получившее наибольшее число голосов. Правило абсолютного большинства предполагает, что при­нимается то предложение (например, законопроект), за которое выс­казалось большинство обладающих правом голоса (включая воздер­жавшихся). Для принятия особо важных решений иногда требуется квалифицированное большинство в три пятых, две третьи или даже в три четверти голосов. Так, в соответствии с Конституцией США для внесения в нее поправок или для преодоления президентского вето необходимы две трети голосов в обеих палатах конгресса. Крайним вариантом такого правила является единогласие, когда один участ­ник голосования в состоянии заблокировать решение. У каждого из правил голосования есть свои притягательные стороны. В частности, применение правила квалифицированного большинства способно за­щитить от опрометчивых решений, а также от решений, которые дис­криминируют значительные доли (возможно, близкие к половине) избирателей. Вместе с тем такое правило может дать незначительному меньшинству возможность блокировать предложения, которые под­держивает внушительное большинство; и чем более ограничительны­ми являются правила голосования, тем меньше шансов на то, что будет принято какое бы то ни было решение вообще.

Правила принятия решений влияют на политическую деятельность, ибо определяют, какие ресурсы искать, как их добывать и использо­вать. Индивиды и группы, стремящиеся повлиять на политический курс, вынуждены действовать в рамках таких правил. В федеративной и децентрализованной системе, подобной Соединенным Штатам, груп­пам давления часто приходится оказывать воздействие и на законода­тельную, и на исполнительную ветви власти и проявлять активность как на региональном, так и на общефедеральном уровне. Если же, напротив, решения принимаются декретом командующего вооружен­ными силами или постановлением политбюро, перед группами встает задача повлиять именно на этих акторов, играющих ключевую роль в определении политического курса.

Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и ста­бильными. В противном случае граждане не будут знать, что им ждать от правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к прави­тельству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то иные обязательства. Следствием такой ситуации бывают также серьез­ные конфликты, и в конечном счете правительство может сложить свои полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами. О важцости предсказуемых правил принятия решения говорил Томас Джефферсон во введении к первому Наставлению палате представителей: «Лучше плохие законы, чем отсутствие законов вообще».

 

Выработка конституций

Выработка конституции — важнейший политический акт, посред­ством которого создаются либо модифицируются правила принятия решений. Коренное конституционное изменение обычно следует за неким значительным социальным изменением. Большинство действу­ющих сегодня конституций возникли в результате некоего (часто на­сильственного) разрыва с прошлым: войны, революции или восста­ния против колониального владычества. Новые правила принятия ре­шений должны соответствовать новым внутренним или внешним властным структурам. Так, все державы, потерпевшие поражение в Первой и Второй мировых войнах, и пришедшие им на смену госу­дарства приняли или были вынуждены принять новые конституции. Несколько особняком в этом отношении стоит Великобритания, ко­торая не имеет формальной писаной конституции, действуя на осно­ве давно устоявшегося и детально разработанного набора обычаев и установлений, подкрепленного обычными законодательными актами. Это отражает британский опыт постепенных, частичных и в целом мирных политических трансформаций. Тем не менее крупнейшие из­менения в британских правилах принятия решений, такие, как пере­ход власти от короны к парламенту в XVII в. и парламентские рефор­мы 1832 и 1867 гг., положившие начало партийному и кабинетному правительству и существенно расширившие право голоса, последова­ли за периодами гражданской войны или беспорядков.

Наверное, величайшим исключением из закона о взаимосвязи между разрушительными сдвигами и созданием конституций являет­ся мирное развитие в течение по крайней мере 40 последних лет кон­ституции Европейского союза, чьи растущие полномочия и меняю­щиеся правила принятия решений затрагивают почти 400 млн жите­лей 15 европейских стран. Но хотя формирование и развитие Европейского союза не связаны с насилием, истоки этого процесса кроются в горьких уроках Первой у. Второй мировых войн.

За десятилетия, прошедшие со времени окончания Второй миро­вой войны, мы стали свидетелями множества экспериментов в обла­сти конституционного строительства. После 1945 г. проигравшие вой­ну державы — Япония, Германия и Италия — под активным надзо­ром победивших союзников ввели новые политические порядки, и эти установления продемонстрировали свою жизнеспособность. За тот ^е период Франция приняла две конституции, вторая из которых — конституция Пятой республики — оказалась устойчивее всех преды­дущих французских конституций. В последние два десятилетия общемировое движение к демократии, окончание «холодной войны» и распад Советского Союза открыли новый виток опытов в сфере конституционного дизайна. Новые конституционные порядки, принятые в 1970-х годах такими демократизирующимися странами, как Испания и Португалия, и недавнее конституционное конструирование в Вос­точной Европе, России (и иных государствах, возникших на террито­рии Советского Союза), Южной Африке и других регионах возродили старые споры о достоинствах и недостатках различных конституцион­ных установлений, равно как и о разумности конституционного стро­ительства в целом [I].

 

Демократия и авторитаризм

Наиболее важное с точки зрения распределения политических функций значение имеет различие между демократической и автори­тарной системами. Демократия означает «правление народа». В неболь­ших политических системах типа местных общин «народ» может быть способен непосредственно участвовать в обсуждении, определении и воплощении своей политики. В крупных политических системах, к каковым относятся современные государства, демократия должна осу­ществляться преимущественно за счет непрямого участия в выработ­ке политического курса. Выборы, состязательные политические партии, свободные средства массовой информации и собрания представите­лей — те политические структуры, которые делают возможными оп­ределенный уровень демократии, определенную степень «правления народа» в крупных политических системах. Подобную непрямую де­мократию нельзя назвать ни полной, ни идеальной. Но чем сильнее граждане вовлечены в политический процесс, чем более влиятельны их решения, тем демократичнее система.

В демократических системах конкурентные выборы позволяют граж­данам участвовать в формировании политического курса посредством отбора и отклонения тех лиц, которым принадлежит ключевая роль в его определении. В крупных обществах необходимым условием сколь­ко-нибудь реального «правления народа» являются состязательные выборы вкупе со всеобщим избирательным правом для совершенно­летних. В свою очередь приавторитарных режимах определяющих по­литический курс лиц отбирают военные хунты, правящие династии, доминирующие политические партии и т.п. Что же касается граждан, то либо их мнение игнорируется, либо они принуждаются к символи­ческому одобрению правительственного курса.

Основной чертой мировой политики последних 25 лет стало дви­жение к демократии. Данный процесс начался в Южной Европе, рас­пространился на Латинскую Америку и Азию, а позднее захватил Восточную Европу и бывший Советский Союз. Это движение к демократии — третья волна всемирного процесса демократизации [2]. За каждой из двух предыдущих волн следовал откат, хотя общее число демократий со временем увеличивалось. Первая волна зародилась в XIX в. и достигла своего пика с появлением множества новых демокра­тий после победы Антанты в Первой мировой войне. После Второй ми­ровой войны новая волна демократизации затронула немало бывших колониальных стран, которые обрели независимость, а также ряд раз­битых в ходе войны авторитарных держав. Где-то примерно с 1975 г. и особенно после крушения Советского Союза в 1991 г. поднялась третья волна демократизации, подорвавшая легитимность авторитарных режи­мов по всему миру. Но не следует забывать опыт Нигерии, где попыт­ки установить гражданский демократический режим дважды терпели крах вследствие военных переворотов (1966 и 1983 гг.) и где очеред­ной переход к демократии снова был прерван военными в 1993 г.

Пример Нигерии отнюдь не уникален. Далеко не так просто кон­солидировать демократический режим, особенно в бедных обществах. Возможно, что нынешнюю волну демократизации ждет немало отка­тов по типу тех, которые пришлись на долю Нигерии. В таких странах, как Китай, Египет и Нигерия, демократия еще не укоренилась. В по­добных обществах открываемые демократией возможности обычно привлекательны для образованных элит или для тех, кто проживает вблизи правительственных центров и не имеет практически никакого отношения к жизни простого провинциала.

 

Территориальное распределение правительственных полномочий

Основополагающие правила принятия решений в политических системах могут различаться по трем важным измерениям: 1) террито­риальное распределение компетенции между центральным (нацио­нальным) правительством и правительствами более низкого уровня, например штатов, провинций или муниципалитетов; 2) разделение полномочий между отдельными ветвями управления и 3) ограниче­ния правительственной власти. Мы последовательно рассмотрим эти измерения, начав с территориального распределения компетенции.

С точки зрения территориального распределения компетенции одной крайностью являются конфедеративные системы, другой — унитарные, с федеративными в качестве промежуточного варианта (рис. 6.1). Соединенные Штаты во времена действия первой Конститу­ции* представляли собойконфедерацию. Верховная власть принадлежала штатам. Центральное правительство было наделено полномочия­ми в области внешних отношений и обороны, однако зависело от финансовой и иной поддержки со стороны штатов. После принятия Конституции 1787 г. в США была установленафедеративная система, иначе говоря, центральное правительство и правительства штатов получили собственные сферы компетенции и средства реализации своих полномочий. В настоящее время в США, Германии, России, Индии, Мексике и Бразилии действуют федеративные системы, при которых центральные и региональные единицы обладают автономией в опре­деленных областях государственной политики. Однако распределение сфер компетенции и объема полномочий между центром и регионами там далеко не одинаково. Великобритания, Франция, Китай, Япония и Египет относятся к унитарным системам, где власть и полномочия сконцентрированы в руках центрального правительства. Региональные и местные единицы располагают только теми полномочиями, кото­рые специально делегированы им центральным правительством. Пос­леднее вправе пересмотреть объем этих полномочий либо вообще ото­брать их.

Большинство государств мира — унитарные. Действительно, фе­деративными являются только 18 государств, т.е. меньше 10% от их общего числа. Но хотя федеративных государств относительно немного, они, как правило, бывают крупными и весомыми в политическом плане. Они охватывают порядка 41% территории планеты, где прожи­вает более трети населения Земли. Вообще говоря, чем крупнее и раз­нообразнее государство, тем больше шансов, что оно окажется феде­ративным. Принято считать, что у федеративного устройства есть мас­са преимуществ. Во-первых, в многонациональных или иным образом расколотых обществах оно помогает защитить этнические, языковые или конфессиональные меньшинства, особенно если те проживают на географически компактных территориях. Во-вторых, федерализм способен сдерживать притязания честолюбивых правителей и тем са­мым охранять рынки и гражданские свободы. В-третьих, он открывает перед субъединицами (вроде штатов) возможность экспериментиро­вать в области политического курса, что позволяет одним правитель­ствам учиться на опыте других. В-четвертых, в федеративной системе граждане могут «голосовать ногами» и выбирать политическое окру­жение, в наибольшей степени отвечающее их предпочтениям. Одна­ко, стимулируя выбор и разнообразие, федерализм делает это за счет равенства. Поскольку в условиях федерализма местные правительства вправе проводить собственные политические курсы, нередки устой­чивые различия между отдельными субъединицами с точки зрения отношения к гражданам и уровня их благосостояния. Кроме того, уни­тарным правительствам бывает легче в случае необходимости пере­распределять ресурсы из богатых регионов в более бедные.

При сопоставлении конфедеративных, федеративных и унитар­ных систем необходимо учитывать различие между формальным и ре­альным распределением компетенции. В унитарных системах, несмот­ря на формальную концентрацию власти в центре, региональные и местные единицы могут обладать широкими полномочиями, которые центральное правительство редко оспаривает. В течение прошлого сто­летия в американской федеративной системе власть постепенно пере­ходила от штатов к центру. В последние годы под лозунгом нового федерализма предпринимаются усилия, направленные на возвраще­ние власти от федерального правительства обратно к штатам (см. гла­ву 11). Попытки передать часть полномочий провинциальным и мест­ным правительствам налицо и в унитарных системах. Это ответ на демократический нажим снизу, на требования усилить влияние рядо­вых граждан. Таким образом, реальные различия между федеративны­ми и унитарными системами могут оказаться значительно менее серь­езными, нежели предполагается их формальным устройством. Пример расхождения между формальным и реальным федерализмом дает Мек­сика. Вплоть до последнего времени Институционно-революционная партия Мексики (ИРП) осуществляла централизованный контроль над этой формально федеративной системой. Недавние события, свя­занные с укреплением в ряде штатов оппозиционных партий и под­рывом монополии ИРП на власть, привели к появлению в стране элементов «реального федерализма» в духе предусмотренных ее законодательством установлений.

 

Разделение правительственной власти

Другой аспект конституционного дизайна связан со степенью раз­деления полномочий между различными ветвями центрального (на­ционального) правительства. Теория разделения властей имеет дол­гую и богатую историю. Ее основы были заложены еще в работах Лок-ка и Монтескье [З], в которых доказывалось, что разделение властей способно предотвратить нарушения справедливости, возникающие вследствие бесконтрольности исполнительных или законодательных органов. В дальнейшем эта теория была развита Мэдисоном и Гамиль­тоном в «Федералисте» [4], где описывались и обосновывались инсти­туциональные установления, предлагавшиеся Конституционным кон­вентом Соединенных Штатов в 1787 г. В течение XIX и первой полови­ны XX вв. политические теоретики в ходе опыта осмысления Великобритании и Соединенных Штатов Америки — двух успешных примеров представительной демократии — постепенно сформулиро­вали то, что можно назвать «классической» теорией разделения влас­тей, получившей доминирующее влияние в политической науке в период до Второй мировой войны. Согласно этой теории, имеется две основные формы представительного демократического правительства — президентская и парламентская.

Демократический президентский режим предполагает наличие двух раздельных правительственных органов — исполнительного и законо­дательного, которые самостоятельно избираются и санкционируются народом. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рам­ках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна из них не может с помощью обычных средств сместить другую. В свою очередь парламентский режим обеспечивает взаимозависимость испол­нительной и законодательной ветвей власти. При таком устройстве непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырас­тает из легислатуры. В кабинете председательствует премьер-министр (в Германии его именуют федеральным канцлером), который воз­главляет правительство и отбирает других министров кабинета. Как правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посред­ством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое отно­сится и к законодательному органу (парламенту).

Важнейшим фактором, обусловливающим функционирование дан­ной системы, являютсяотношения доверия между кабинетом и парла­ментским большинством. При парламентском режиме премьер-министри его кабинет должны постоянно пользоваться доверием парламент­ского большинства. Если по каким-то причинам последнее демонст­рирует утрату доверия к премьер-министру и другим членам кабинета (посредством вотума недоверия), те должны уйти в отставку. Премьер-министр, со своей стороны, обычно наделен правом в любое время распустить парламент и назначить новые выборы. Эти два типа полно­мочий — право парламентского большинства низложить кабинет и право премьер-министра распустить парламент — обеспечивают взаи­мозависимость двух ветвей власти. Такое устройство побуждает их к согласию, заставляя исполнительную власть прислушиваться к мне­нию парламентского большинства. Иными словами, парламентская демократия не знает обычной для президентских систем формы раз­деленного правительства, когда контролирующая пост президента партия лишена контроля над легислатурой и наоборот. Напротив, ис­полнительная власть (кабинет) является органом парламентского боль­шинства и в подавляющей части парламентских систем состоит пре­имущественно из членов парламента. В результате уменьшается веро­ятность конфликтов между парламентом и исполнительной ветвью, и процесс принятия решений, как правило, оказывается более эффек­тивным, нежели при президентской системе. Поскольку одна и та же партия (или партии) контролирует обе ветви правительства, кабинет обычно играет ведущую роль в определении политического курса, а легислатура чаще всего обладает меньшим влиянием, чем при пре­зидентском устройстве.

Но не все демократии соответствуют критериям президентской или парламентской системы. Некоторые относятся к смешанному типу, который обычно называютполупрезидентским. Такого рода смешан­ные системы совмещают в себе черты обоих «чистых» образцов: на­пример, президент и законодательный орган избираются раздельно (как при президентской системе), но президент наделен властью рас­пускать легислатуру (как при парламентской системе); кабинет назна­чается президентом (как при президентской системе), но парламент обладает правом смещать его (как при парламентской системе). Шугаpт и Кэри выделили несколько типов смешанных («гибридных») систем с независимо избираемым президентом, наделенным значи­тельными полномочиями в определении политического курса, но вы­нужденного делить контроль над исполнительной властью с законо­дательным органом [5]. Существует множество механизмов подобно­го двойного контроля, причем их следствия нередко в огромной степени зависят от того, какая партия или коалиция контролирует президентский пост и легислатуру. Конституции многих недавно воз­никших демократий Восточной Европы и третьего мира относятся к этому смешанному типу. Их привлекательность, похоже, определяет­ся тем, что они обеспечивают общенародный выбор главы исполни­тельной власти, наделенного как реальными, так и церемониальны­ми полномочиями и способного выступать в качестве символа наци­онального единства.

Если вновь обратиться к рис. 6.1, то можно увидеть, что прави­тельства классифицируются в соответствии с уровнем концентрации/разделения власти. При авторитарных правительствах, изображенных в левой части рисунка, исполнительная, законодательная и судебная власть сосредоточена, как правило, в одних руках. Две из рассматри­ваемых в этой книге стран — Китай и Египет — имеют авторитарные правительства, не избираемые в ходе состязательных выборов. Мекси­ка и Нигерия находятся в процессе перехода к президентской демок­ратии с конкурентной партийной системой. Великобритания, Герма­ния, Япония и Индия относятся к числу парламентских систем, где исполнительная и законодательная власть сосредоточена в кабинетах, представляющих большинство в избранных народом нижних палатах парламента. На крайне правом фланге рисунка расположены чисто президентские системы, такие, как Соединенные Штаты и Бразилия. Между этими двумя полюсами помещены смешанные системы, пред­ставленные Францией и Россией.

В спорах относительно того, какая система представительной де­мократии является наилучшей, многие политические теоретики тра­диционно высказываются в пользу парламентской системы британ­ского типа. Эта версия парламентаризма в сочетании с электоральны­ми правилами простого большинства порождает довольно устойчивые правительства, ответственные перед народной волей. Однако, как показывает история Германии и Франции в межвоенный период, пар­ламентаризм в сочетании в пропорциональным представительством более подвержен кризисам. Такие кризисы возникают вследствие по­явления множества партий, часто экстремистских, что ведет к неус­тойчивости и падению кабинетов. Вместе с тем опыт скандинавских стран свидетельствует о том, что парламентские системы с пропор­циональным представительством могут быть относительно стабиль­ными, если идеологический конфликт между партиями удерживается на умеренном уровне. В свою очередь действующую в Соединенных Штатах президентскую систему часто критикуют за то, что она пери­одически порождает «раскол» в правительстве, который может стать причиной патовой ситуации или «непроходимости» обсуждаемых до­кументов.

Третья волна демократизации стимулировала возобновление спо­ров между приверженцами парламентаризма и сторонниками прези­дентской системы. Защитники парламентской системы, особенно ее континентально-европейской разновидности, утверждают, что она обеспечивает конституционные рамки, внутри которых могут обрести представительство различные этнические и конфессиональные груп­пы [б]. Поскольку же многие нынешние переходные демократии раско­лоты в этническом и конфессиональном плане, их условиям особенно должна отвечать парламентская, пропорционально-представительная система. Президентская система, доказывает эта группа политических теоретиков, несет с собой большую угрозу социального конфликта и крушения демократии. В свою очередь противники такой точки зрения указывают на то, что хотя многие ученые отдают предпочтение пар­ламентскому решению, реальная политическая жизнь оказывается на стороне выборных президентов, наделенных некими властными пол­номочиями [7]. Даже во владениях бывшей Британской империи (на­пример, в Нигерии) и в большинстве государств Восточной Европы и распавшегося Советского Союза конституциями предусмотрена силь­ная президентская власть. В Латинской Америке президентские режи­мы преобладают вот уже больше столетия, и референдум 1993 г. в Бразилии в очередной раз подтвердил ее приверженность президент­скому строю. И хотя критики последнего обращают внимание на то, что в 1960—1970-е годы президентские режимы в Латинской Америке часто терпели крах или свергались в ходе переворотов, защитники президентской формы правления справедливо отмечают, что в 1920-1930-е годы парламентские системы Европы переживали собствен­ные кризисы. Кроме того, президентские системы открывают перед гражданами возможность непосредственно участвовать в выборе гла­вы исполнительной ветви и обеспечивают более эффективное сдер­живание власти большинства в законодательном органе.

Важные режимные альтернативы не исчерпываются, однако, опи­санными формами взаимоотношений между исполнительной и зако­нодательной ветвями и между центральным и местными правитель­ствами. Десятилетия, прошедшие после Второй мировой войны, по­казали, что существуют и другие интересные конституционные решения. Там, где культурные и идеологические расколы и конфлик­ты приобретали острые формы (как, например, в странах Бенилюкса и в Австрии), партийные лидеры, отдававшие себе отчет в том, каки­ми жертвами чреваты крушение демократии и гражданская война, могли, несмотря на разногласия по ряду трудноразрешимых вопросов (таких, как государственный язык или религиозная терпимость), пойти на создание широких коалиций в других сферах. Они делали упор на участие в определении политического курса всех основных социальных групп, на широкую коалицию элит, на децентрализацию процесса принятия решений и правление путем консенсуса. Аренд Лейпхарт называл выбравшие этот путь страны «консоциативными» («со-обще-ственными») демократиями [8]. Сообщественные установления ока­зались эффективными в умиротворении ряда ранее конфликтных об­ществ, но когда стабильность была обеспечена, политики часто воз­вращались к более конкурентной модели организации политической жизни.

 

Ограничения правительственных полномочий

В отличие от авторитарных режимов, для демократий характерны определенного рода ограничения на отправление власти, зафиксиро­ванные в законе или установленные обычаем. Режимы, в которых пол­номочия различных правительственных органов определены и огра­ничены писаными конституциями, сводами законов или традицией, называютсяконституционными. Гражданские права — такие, как пра­во на беспристрастное судебное разбирательство или свобода слова, петиций, печати и собраний, ограждены от правительственного вме­шательства, за исключением каких-то особых обстоятельств. Ключе­вую роль в ограничении правительственной власти играют суды. Как показано в табл. 6.1, с точки зрения ограничения правительственных полномочий, на одном полюсе находятся те политические системы, где суды практически не ограничивают принудительную власть пра­вительств по отношению к гражданам, а на другом — те, где суды не только защищают права граждан, но и следят за тем, чтобы иные ветви управления должным образом осуществляли свои функции. Со­единенные Штаты — наилучший пример системы, где политическая власть ограничена судами.Судебный надзор позволяет федеральному суду и судам штатов не допускать превышения правительственными институтами своих полномочий. В большинстве других конституцион­ных режимов действуют независимые суды, которые защищают граж­дан от неправильного применения законов и норм, но не вправе от­менять постановления законодательных собраний или исполнитель­ных органов. Основные права граждан в таких системах защищаются законом, обычаем, а также через самоограничение и политическое давление.

Конституционные суды Германии и Японии в известной степени наделены правом осуществлять надзор за решениями, принятыми Другими правительственными органами. Во Франции судебный надзор существует с 1958 г., когда в Конституцию Пятой республики было включено положение оконституционном совете, часть членов которого назначается президентом, а часть — двумя палатами законо­дательного собрания. Президент, премьер-министр или парламент могут направить законопроект (до его вступления в силу) в конституцион­ный совет. В этом случае совет вправе принять решение относительно того, соответствует ли данный законопроект конституции. За после­дние годы эти полномочия по судебному надзору превратились в важ­нейший конституционный ограничитель законодательных действий.

Все писаные конституции предусматривают возможность внесе­ния конституционных поправок. Большинство разработчиков консти­туций сознавали, что базовые правила принятия решений должны поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них могут ока­заться потенциально двусмысленными или неэффективными, а так­же поскольку могут поменяться установки граждан либо возникнуть какие-то непредвиденные обстоятельства. Вместе с тем, если консти­туцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие конститу­ционные гарантии. Поэтому во многих конституциях зафиксировано, что ряд их положений не подлежит пересмотру, например в США — конституционное положение о равном представительстве штатов в сенате. Страновые различия в процедурах внесения конституционных поправок весьма значительны: в некоторых странах соответствующие процедуры весьма запутаны, в других — крайне просты. По всей види­мости, наиболее простыми они являются в Великобритании, где обыч­ный парламентский закон может изменить конституцию. Так, парла­ментский акт 1911 г. свел полномочия палаты лордов к праву предла­гать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до следующей сессии парламента. Аналогичным образом, нынешние по­пытки полностью лишить наследственных пэров власти осуществля­ются посредством обычного законодательства (см. часть III). Поскольку за палатой лордов сохраняется отлагательное право, для проведе­ния новых реформ могут потребоваться две парламентские сессии.

В некоторых странах для внесения изменений в конституцию не­обходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети го­лосов, в других — установлено правило, по которому для принятия поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя тре­тями голосов, причем второе голосование проводится по прошествии определенного промежутка времени. В ряде случаев конституционные поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная формаль­ная процедура изменения конституции действует в Соединенных Штатах. Там конституционная поправка должна быть инициирована двумя третями членов обеих палат (или общенациональным съездом-конвентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая про­цедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями го­лосов в каждой палате (или тремя четвертями специально назначен­ных представителей штатов на съезде). Конституции, которые предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа аме­риканской), называются «жесткими», те, где такие правила проще, — «гибкими». Однако здесь опять же следует различать закон и практику. Некоторые гибкие конституции, например Конституция Дании, по­чти не подвергались модификациям, тогда как жесткие (в частности, американская и шведская) неоднократно претерпевали изменения [10].

Один из важнейших выводов, вытекающих из рис. 6.1 и табл. 6.1, заключается в том, что конституции способны концентрировать пра­вительственную власть или рассредоточивать ее по нескольким изме­рениям. Выбор между этими конституционными альтернативами не­избежно требует компромиссов. Наверное, никто из тех, кто выступа­ет за демократию и свободу индивидов, не станет поддерживать полную централизацию власти в руках всемогущего диктатора, как в «Левиа­фане» Томаса Гоббса. Тем не менее конституционные демократии, которые предусматривают несколько меньшую степень концентрации власти, например британская система, обладают рядом важных дос­тоинств. Их правительства обычно бывают действенными и эффек­тивными и, поскольку опираются на принцип большинства, как пра­вило, одинаково относятся ко всем гражданам. Никакая малочислен­ная группа не в состоянии не подчиниться решению, принятому устойчивым большинством. В свою очередь конституции, рассредото­чивающие власть, имеют собственные преимущества. Они лучше приспособлены к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупот­ребления власти, в частности тиранию большинства, и их политичес­кий курс менее подвержен изменениям во времени.

Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил демократические системы на две основные категории, выделив ма­жоритарные и консенсусные режимы [II]. Институты мажоритарной Демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наделять властью представителей большинства избирателей. Полномочия сконцентрированы в одном органе, а не рассредоточены, как при системе разделения властей. Выборы происходят по правилу простого боль­шинства в одномандатных округах и часто порождают двухпартийную систему. Со своей стороны консенсусные демократии призваны раз­водить и ограничивать власть. Они обычно создают условия для совме­стного осуществления полномочий в рамках исполнительных орга­нов, иногда предусматривая представительство этнических и конфес­сиональных групп в кабинете. Для них также характерны двухпалатные парламенты, когда одна из палат представляет штаты, регионы или этнические группы. Прекрасным примером консенсусной демократии является Швейцария, тогда как Великобритания — классический об­разец мажоритарной системы. Мажоритарные системы типичны для однородных, единых в культурном отношении стран, в то время как консенсусная демократия чаще встречается в конфессионально, лин­гвистически и этнически гетерогенных обществах. Соединенным Шта­там присущи некоторые черты как мажоритарной (выборы по прави­лу простого большинства), так и консенсусной (федерализм и двух­палатный парламент с полномочным сенатом) системы. Однако в целом конституционные полномочия там скорее рассредоточены, чем скон­центрированы.

 

Ассамблеи

Помимо групп интересов и политических партий, в процесс вы­работки политического курса вовлечены три типа правительственных институтов: 1) выборные или назначаемые исполнительные органы; 2) высшие слои бюрократии и 3) законодательные собрания (ассам­блеи). Важность каждого из этих институтов в определении полити­ческого курса варьируется в зависимости от страны и проблемной сферы. Законодательные собрания существуют сотни лет. Они были в Древней Греции и Древнем Риме, как и в иных античных обществах, и именно римский сенат дал свое имя современным законодатель­ным собраниям Соединенных Штатов и многих других стран. Исланд­ский альтинг, впервые созванный в 930 г., — наиболее старая из дей­ствующих ныне законодательных ассамблей. Британский парламент ведет свою историю с 1295 г. Почти во всех современных политичес­ких системах есть собственные ассамблеи, которые могут называться сенатами, палатами, «думами» и т.д. Ассамблеи нередко также имену­ют «легислатурами», т.е. законодательными органами (вне зависимос­ти от того, какую роль они реально играют в законодательстве), или парламентами (преимущественно в парламентских системах). Для при­нятия важнейших решений, касающихся политического курса госу­дарства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны. Как правило, они избираются народным голосованием и потому, по край­ней мере номинально, ответственны перед гражданами. В настоящее время более 80% государств — членов ООН обладают подобными орга­нами управления. Тот факт, что законодательные собрания приняты почти повсеместно, заставляет предположить, что в современном мире народное представительство — обязательный формальный компонент дегитимного правительства.

 

Функции ассамблей

Члены ассамблеи, численность которых варьируется от несколь­ких десятков до более чем тысячи человек, взвешивают, обсуждают и принимают либо отвергают посредством голосования представленные на их рассмотрение политические курсы. Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены этими органами. Ассамблеи обычно контролируют решения правительства относительно расходования бюджетных средств, и этот контроль над расходами (бюд­жетной политикой) является одной из основных их функций. Кроме того, некоторые ассамблеи наделены важными полномочиями в сфе­ре правительственных назначений, а часть из них выступает в каче­стве апелляционного суда (например, британская палата лордов в уго­ловных делах). Но хотя для принятия законов обычно требуется санк­ция законодательных собраний, в большинстве стран сами законы реально формулируются другими институтами — преимущественно политической исполнительной властью или высшими слоями бюрок­ратии. Если мы сравним значимость ассамблей как органов определе­ния политического курса в разных странах, то на одном полюсе ока­жется Конгресс Соединенных Штатов, играющий весьма активную роль в формулировании и введении в силу законов, а на другом — Всекитайское собрание народных представителей, которое редко со­бирается и чьи функции сводятся в основном к тому, чтобы заслуши­вать заявления партийных лидеров и легитимировать решения, при­нятые в других местах. Примерно посередине располагается британс­кая палата общин. Обычные парламентарии иногда выступают там с законодательными предложениями или вносят в них поправки, одна­ко государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава Депутатского корпуса). В большинстве случаев ассамблеи представля­ют собой совещательные форумы, формально вводящие в действие законодательство и иногда вносящие в него изменения.

Ассамблеи различаются не только широтой властных полномочий в процессе принятия решений, но и своей значимостью в глазах об­щественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан, выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя по экспертным оценкам итальянский парламент занимает первое ме­сто в Европе по объему властных полномочий (табл. 6.2), ни в одной другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. В свою очередь британский парламент по уровню влияния на выработку политичес­кого курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко котируется в обществе. Аналогичным образом, ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами, приобретает большую зна­чимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее влияния на выработку политического курса, сколько степень общего уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кри­зисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правитель­ству, хотя именно они создают возможность для парламентских ини­циатив в области политического курса и повышают роль данного органа в формировании и смещении кабинетов.

Было бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательный орган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важ­ное отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политичес­ких функций. Ассамблеи нередко играют ведущую роль в рекрутировании элиты, прежде всего в парламентских системах, где премьер-ми­нистр и министры кабинета обычно проходят через школу парламент­ской деятельности. Слушания законодательных комитетов и общепарламентские дебаты бывают важными форумами для артикуля­ции и агрегации интересов, особенно при отсутствии сплоченной партии большинства. Парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и тем са­мым вносить свой вклад в политическую социализацию граждан вообще и в особенности элит. Однако и в данных сферах, как и в выра­ботке политического курса, ассамблеи играют неодинаковую роль в своих политических системах. В обычной ситуации британская палата общин почти не оказывает независимого влияния на выработку поли­тического курса, поскольку этот процесс контролируется принадле­жащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта палата и проходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дис­куссиях в обществе, и одна из важнейших ее функций — подготовка политиков для занятия высших постов в исполнительной власти. В свою очередь конгресс Соединенных Штатов через свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в усло­виях децентрализованной американской системы вынужден делить ос­тальные функции со множеством других институтов. Что же касается Всекитайского собрания народных представителей, то оно выполняет лишь ограниченный набор функций в области социализации.

 

Структура законодательных собраний

Ассамблеи варьируются не только по объему властных полномо­чий и функциям, но и по своей организации. Легислатуры могут со­стоять из одной или из двух палат (в первом случае их называют одно­палатными, во втором, соответственно, — двухпалатными). В боль­шинстве двухпалатных легислатур палаты различаются как по своим полномочиям, так и по принципам формирования. В Европе палаты парламентов выросли из «сословий» (статусных социальных групп) — органов, время от времени созывавшихся королями и другими на­следственными правителями для консультаций и фискальных сборов. Во Франции существовали три сословия — духовенство, высшая ари­стократия и так называемое третье сословие, представлявшее осталь­ные классы. До 1866 г. шведский парламент насчитывал четыре (!) палаты — в отличие от других государств, там была отдельная палата для крестьянства, составлявшего основную массу населения. В Англии сословия были изначально организованы в две палаты: лорды — ду­ховные (епископы) и светские (знать) — заседали в палате лордов, а нетитулованные дворяне и бюргеры — в палате общин. В настоящее время последняя крупнейшая наследственная палата парламента — британская палата лордов — подвергается радикальной хирургичес­кой операции, которая может привести к ликвидации наследствен­ной титулованной аристократии.

В большинстве демократических, а также в ряде авторитарных си­стем действуют бикамеральные (двухпалатные) ассамблеи. В федера­тивных системах обычно предусмотрены одновременно две формы представительства: как правило, одна палата обеспечивает представи­тельство населения, а другая — территориальных единиц.Бикамерализм широко распространен даже в унитарных системах (вроде Фран­ции), хотя там функция второй палаты заключается не в представи­тельстве субнациональных единиц, а в контроле над процессом определения политического курса. Двухпалатный конгресс Соединен­ных Штатов вырос как из федерализма, так и из стремления рассре­доточить власть федерального правительства. Нижняя палата непос­редственно представляет граждан, и избирательные округа сходны по численности населения. В свою очередь в сенате все 50 штатов страны имеют одинаковое представительство. Палаты американского конг­ресса обеспечивают сдержки и противовесы как друг другу, так и остальным ветвям власти. Так, сенат должен утверждать заключенные президентом договоры и сделанные им назначения на высшие госу­дарственные должности; для объявления войны требуется согласие как сената, так и палаты представителей, кроме того, последняя дол­жна инициировать все меры, связанные с налогообложением и ассиг­нованиями.

Американская система, где две палаты обладают примерно рав­ными полномочиями, не типична. В большинстве бикамеральных сис­тем одна палата доминирует, а другая (как Совет Федерации Федераль­ного собрания России или французский сенат) наделена более ограни­ченными полномочиями, часто сводящимися к защите региональных интересов. В парламентских системах министры кабинетов обычно изби­раются из числа членов или лидеров партии, которая имеет большин­ство в палате, в наибольшей степени представляющей население. В та­кого рода системах правительства, как правило, ответственны только перед одной палатой, которая в связи с этим занимает более важное положение в процессе принятия решений, чем другая.

Ассамблеи также различаются по своей внутренней организации, причем эти различия часто имеют важные последствия для выработки политического курса. Известны две важнейшие формы внутрипарламентской организации — партийные группы и формальные подразде­ления ассамблеи (председательствующие должностные лица, комите­ты и т.п.). Между силой партийных групп и влиянием других субъеди­ниц законодательного собрания (например, комитетов) часто существует обратная зависимость: чем сильнее партии, тем слабее комитеты, и наоборот. Члены британского парламента проявляют боль­шую склонность голосовать в соответствии с партийной линией, чем американские конгрессмены. В Великобритании, как и во многих дру­гих парламентских системах, парламентарии редко голосуют в проти­вовес инструкциям, полученным от лидеров своих партий. Поскольку кабинеты обычно остаются у власти лишь до тех пор, пока располага­ют поддержкой парламентского большинства, отклонение от партий­ной линии чревато падением правительства и новыми выборами. В президентских системах президент и законодатели избираются раз­дельно и на фиксированный срок. Поэтому судьба правящей партии там прямо не зависит от голосования по законодательным мерам. В американских легислатурах партийная дисциплина действует глав­ным образом при решении процедурных вопросов, таких, как опре­деление состава комитетов и председательствующих должностных лиц. По сущностным проблемам политического курса конгрессмены-де­мократы и республиканцы вольны решать, солидаризоваться ли им в ходе голосования со своими партийными лидерами или нет.

Каждая легислатура имеет свою систему комитетов и некие струк­турные установления, обеспечивающие разделение труда законодате­лей, дабы те могли специализироваться на особых проблемных обла­стях. Без такой внутрипарламентской организации было бы невозможно регулировать широкий поток законодательной деятельности. Однако, как уже говорилось, значимость комитетов в разных легислатурах не одинакова. В некоторых законодательных собраниях, например в Кон­грессе США, комитеты обладают серьезным влиянием. Частично это объясняется тем, что они высоко специализированы, имеют значи­тельные штаты служащих и сфера их компетенции совпадает со сфе­рой полномочий отдельных департаментов исполнительной власти. Сильные комитеты обычно действуют на основе четкого, законода­тельно оформленного разделения труда, соответствующего разделе­нию труда в рамках исполнительной власти, и нередко представляют собой арену, где возможно серьезное влияние оппозиции. Британские парламентские комитеты существенно слабее своих американских ана­логов, поскольку там доминирует правящая партия. Кроме того, они располагают меньшими штатами и назначаются лишь для подготовки конкретного законопроекта. Поэтому они не в состоянии аккумули­ровать экспертные знания в какой-то особой области политики. Ко­митеты Германии и Японии сильнее британских, но слабее соответ­ствующих образований в американском конгрессе [12].

 

Политические исполнительные органы

В современных государствах исполнительная власть представляет собой наиболее крупную, разветвленную и обычно самую мощную отрасль управления. Весьма сложно дать простую и четкую характери­стику исполнительных органов, но если ставить перед собой такую задачу, то разумно начать с самой вершины пирамиды. В правитель­ство, как правило, входит небольшое числовысших руководителей,Должностных лиц, которые находятся на вершине нередко колоссаль­ной исполнительной ветви. Такие высшие руководители по-разному называются, имеют разные титулы, обязанности и полномочия. Не­которые именуются президентами, другие — премьер-министрами, канцлерами, государственными или же генеральными секретарями, третьи — председателями или председательствующими. Имеется даже несколько монархов, которые все еще обладают реальной властью. Официальный титул может ввести в заблуждение относительно функ­ций, выполняемых тем или иным высшим должностным лицом, од­нако все они обычно играют ключевую роль в формулировании и осуществлении политического курса государства.

Для демократических режимов типично либо наличие единого гла­вы исполнительной власти (президентская система), либо разделение верховной исполнительной власти между двумя должностными лица­ми: исполняющим главным образом церемониальные функции гла­вой государства и более влиятельным в плане реальной политики гла­вой правительства. В парламентских системах эти две роли практически всегда разделены. Там проводится различие между «главой государства», который выступает преимущественно как представительное должност­ное лицо, и «главой правительства», который принимает и осуществля­ет властные решения. Высшее руководство исполнительной власти мо­жет быть как индивидуальным, так и коллективным. В табл. 6.3 приведе­на классификация исполнительных органов в зависимости от того, являются ли онииндивидуальными или коллективными, реальными или церемониальными. Власть политического исполнительного органа мо­жет считаться реальной только в том случае, когда этот орган наделен действительными полномочиями в принятии и воплощении в жизнь законов и постановлений, в бюджетных вопросах и в важнейших прави­тельственных назначениях. Если же он лишен таких полномочий, его власть является символической или церемониальной. В президентских системах церемониальные и реальные функции практически всегда ис­полняются одним лицом — президентом.

К числу индивидуальных исполнительных органов с реальной вла­стью относится президентство в США — пост, обладание которым предполагает осуществление множества реальных функций. Хотя ис­полнительная власть в Соединенных Штатах включает в себя и кол­лективные органы, такие, как кабинет и Совет национальной безо­пасности, они выступают не столько в качестве органов коллектив­ного принятия решений, сколько как советники президента. Влиятельным главой исполнительной власти, который назначает пре­мьер-министра и может распустить законодательное собрание и объя­вить новые выборы, является и французский президент. Индивиду­альным главой исполнительной власти и наиболее могущественной политической фигурой в стране предстает также Генеральный секре­тарь компартии Китая (КПК).

Несколько сложнее классифицировать политические системы по шкале индивидуальное—коллективное руководство. В Великобритании премьер-министр обычно играет доминирующую роль в кабинете в периоды войн и кризисных ситуаций. Сильный премьер-министр мо­жет оказывать решающее влияние на свой кабинет и в менее тяжелые времена, но по большей части британская исполнительная власть осу­ществляется коллективно. Кабинет, куда входят около 20 ведущих министров правительства, собирается регулярно и принимает важ­нейшие общеобязательные решения. Федеральный совет Швейцарии — крайний пример коллективного исполнительного органа, его глава избирается ежегодно и исполняет почти исключительно председатель­ствующие функции. Британская королевская семья олицетворяет со­бой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев, тре­бующих присутствия монарха, члены королевской семьи разделяют с ним эту обязанность.

Хотя мы вправе подразделять органы верховной исполнительной власти на индивидуальные и коллективные, на практике все подраз­деления этой ветви управления включают в себя множество членов -— избранных или назначенных должностных лиц, обладающих опреде­ленными полномочиями в выработке политического курса. Британс­кий премьер-министр назначает порядка ста министров и младших министров, примерно столько же назначений делает канцлер ФРГ. В Соединенных Штатах вступающему в должность президенту прихо­дится делать около 2000 назначений, из них примерно 200 — на клю­чевые, с точки зрения выработки политического курса, посты в ис­полнительных органах.

В концеXX столетия монархии стали гораздо более редким явле­нием, чем в его начале. Некоторые монархи, например король Сау­довской Аравии и наследственные властители ряда других арабских стран, по сей день пользуются реальной властью. Вместе с тем боль­шинство современных монархов почти или полностью лишены реаль­ного политического влияния. Монархи вроде английской королевы или скандинавских королей выполняют преимущественно символи­ческие и церемониальные функции, и им крайне редко приходится осуществлять политическую власть. Они — живые символы государ­ства и нации и их исторической преемственности. Английская короле­ва может жаловать награды или возводить в звание пэра прикоснове­нием своего скипетра. Она открывает парламент и делает заявления по случаю важнейших праздников и годовщин. После выборов или падения правительства она формально назначает премьер-министра. Однако, как правило, она лишена возможности действовать здесь по собственному усмотрению, так как, согласно обычаю, этот пост за­нимает лидер партии большинства в палате общин. Недавние сканда­лы в британской королевской семье снизили ее престиж, и теперь она уже не производит впечатление столь же сплоченной и преисполнен­ной достоинства, как прежде. Традиционно облагораживается и воз­величивается и японский император, играющий важную роль в каче­стве национального символа. Напротив, монархии скандинавских го­сударств и стран Бенилюкса более приземлены. Поскольку члены указанных королевских фамилий периодически пользуются весьма скромными транспортными средствами, эти династии иногда назы­вают «велосипедными монархиями».

В республиканских странах с парламентскими системами функ­ции, которые в парламентских монархиях падают на плечи королей и королев, исполняют президенты. Так, германские президенты произ­носят речи по случаю важнейших годовщин и назначают премьер-министров после выборов или отставки правительства. Подобно пар­ламентским системам, коммунистические режимы склонны разводить церемониальные и реальные исполнительные функции. Церемониаль­ным должностным лицом является, например, президент Китайской Народной Республики.Он встречает и приветствует высоких гостей, открывает сессии Всекитайского собрания народных представителей и председательствует на его заседаниях.

Системы, где церемониальные исполнительные органы отделены от реальных, обладают рядом преимуществ. Церемониальный испол­нительный орган символизирует единство и преемственность и может стоять над политическими курсами. Институт президентства в Соеди­ненныхШтатах, объединяющий в себе церемониальные и реальные функции, чреват двояким риском. Во-первых, президент может по­пытаться использовать церемониальную и символическую власть для усиления своей реальной политической власти, а во-вторых, участие ^в политической жизни может ослабить его способность выступать в качестве символической или объединяющей фигуры.

 

Кабинет

Во многих политических системахКабинет является важнейшим коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В Кабинет обычно входят руководители (их нередко называют «министрами» или «государственными секретарями») всех основных департаментов («министерств») исполнительной ветви власти. Кабинет довольно часто собирается — иногда по несколько раз в неделю, а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр — в парламентских), который ^ руководит его работой.

Как отбираются члены Кабинета? В президентских системах выбор членов Кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иног­да (например, в Соединенных Штатах) требуется и одобрение зако­нодательного органа (в США — сената). Как правило, президент име­ет возможность по своему усмотрению смещать членов Кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены.

В парламентских системах процесс отбора членов Кабинета носит совсем иной характер, ибо Кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование Кабинета зави­сит от результатов выборов и состава парламента. Когда состязатель­ная партия получает парламентское большинство самостоятельно, она может (если в ней существует единство) сформировать Кабинет из сво­их членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс. Иногда вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов. Именно так всегда и происходит в чисто двухпартийных системах, где либо одна, либо другая партия обязательно получает большинство. Так может произойти и в многопартийной системе, если одна из партий приобретет больше мест в парламенте, нежели все ее конкуренты вме­сте взятые. Но чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завое­вать большинство. Ситуация, когда одна партия единолично контро­лирует парламентское большинство, называется мажоритарной. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуа­ция, партия большинства практически всегда самостоятельно форми­рует однопартийный Кабинет большинства.

Однако гораздо чаще бывает так, что ни одна из партий не наби­рает большинства голосов. Для многих многопартийных систем ти­пичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не располагает парламентским большинством, т.е. созда­ется миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и форми­руют коалиционный Кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до выборов. В этом случае они могут заключить между собой формальное соглашение и объявить избирателям, что собираются править совмест­но, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех членов коалиции. Кроме того, в ряде стран они пользуются опреде­ленными преимуществами, специально предусмотренными в электо­ральном законодательстве. Многие немецкие и французские прави­тельства пришли к власти именно таким образом. В подобных случаях избиратели имеют прямой голос в выборе будущего Кабинета, почти так же, как это бывает при двухпартийной системе. В итоге им предо­ставляется ведущая роль в определении направления политического курса правительства.

Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглаше­ния. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована под­держка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения электоральной кампании или же, если речь идет о формировании нового Кабинета, в межвыборный период.

Если при парламентской системе межпартийный торг происходит до или после выборов, то обычно существует множество альтернатив­ных вариантов состава Кабинета. В миноритарных ситуациях итогом торга может стать либо правительство меньшинства, либо мажори­тарная коалиция нескольких партий. Иногда одна из партий решает, что способна в одиночку сформировать Кабинет меньшинства. Обыч­но такое происходит, когда острота разногласий между другими парти­ями исключает возможность какой-либо альтернативы. Рис. 6.2 иллю­стрирует эти разнообразные варианты. В случае, когда в стране правит правительство меньшинства, партии Кабинета должны постоянно вести переговоры с другими партиями, чтобы добиться одобрения своего политического курса и даже просто остаться у власти. При мажори­тарной коалиции торг происходит преимущественно между партнера­ми по коалиции, представленными в Кабинете.

Эти сложности иллюстрируют две из проблем, возникающих при сочетании парламентского правительства с электоральной системой пропорционального представительства. Пропорциональные электораль­ные правила способствуют порождению миноритарных ситуаций. Одна из возникающих в связи с этим проблем состоит в том, что избирате­ли лишаются возможности определять, кто будет контролировать ис­полнительную ветвь. Напротив, партии могут решить этот вопрос за закрытыми дверями после выборов. Временами это приводит к пара­доксальным результатам: так, партии, утратившие поддержку изби­рателей на выборах, бывают способны путем межпартийных переговоров добиться включения в правящую коалицию. Вторая проблема включается в том, что в миноритарной ситуации кабинеты нередко оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в среднем чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают отнюдь не везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы и перед избира­телями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов.

 

Функции исполнительной власти

Исполнительная власть обычно представляет собой наиболее важ­ную в плане определения политического курса структуру. Именно она, как правило, инициирует новые политические меры. Хотя степень ее участия в утверждении этих мер зависит от разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами, она во всех случаях бывает значительной. В президентских системах глава испол­нительной власти часто наделен правом вето, что дает ему не только первое, но и последнее слово в вопросах политического курса. (В пар­ламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей для реализации такого права.) Кроме того, политические исполни­тельные органы нередко осуществляют надзор за проведением в жизнь политического курса и могут призывать подчиненных себе должност­ных лиц к ответственности за их действия. В ситуации внешнеполити­ческого кризиса основное решение, как правило, принимает глава исполнительной власти: президент (Джордж Буш во время кризиса в Персидском заливе) или премьер-министр (Маргарет Тэтчер в Фолк­лендском кризисе). Политические инициативы и новые программы обычно рождаются в недрах исполнительной власти. При отсутствии эффективного исполнительного органа бюрократия будет скорее проводить старый политический курс, а не инициировать новый. Без поли­тически мотивированных министров бюрократия склонна к косности и инерции.

Решение президента, премьер-министра, кабинета или политбю­ро о проведении нового внешне- или внутриполитического курса обыч­но сопровождается структурными изменениями — назначением энер­гичного министра, расширением штатов, учреждением в кабинете специального комитета и т.п. Там, где политическая исполнительная власть слаба и расколота, как, скажем, во Франции во времена Чет­вертой республики или в современной Италии, эта движущая сила отсутствует. В таких ситуациях инициатива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влиятельным группам интересов, и об­щие нужды, интересы и проблемы нередко оказываются в забвении.

Если в системах, основанных на разделении властей, президент­ский пост и конгресс контролируются разными партиями, даже сильный президент может лишиться возможности проводить эффективную по­литику. Но и в ситуации, когда у президента «подрезаны крылья», зако­нодательный орган редко способен закрыть собой образовавшуюся брешь. Действующая в США система уникальна с точки зрения той роли, кото­рая отводится конгрессу в плане законодательной инициативы.

Политические исполнительные органы выполняют также важные системные функции. Исследования процесса социализации детей по­казывают, что первой политической ролью, которую осваивают дети, является роль главы исполнительной власти — президента, премьер-министра, короля или королевы. В раннем детстве существует тенден­ция к отождествлению высшего руководителя политической испол­нительной власти с кем-то из старших родственников. По мере взрос­ления ребенок начинает отделять политические роли от других ролей и проводить различия между самими политическими ролями (см. гла­ву 3). Поведение политической исполнительной власти влияет на уро­вень доверия и уважения молодежи ко всей политической системе, и этот уровень доверия и уважения сохраняется после вступления лю­дей во взрослый возраст.

Роль политической исполнительной власти в рекрутировании, безусловно, крайне велика. Президенты, премьер-министры и первые секретари обладают широкими и важными полномочиями, связан­ными с назначением не только членов кабинета или политбюро и министров правительства, но и нередко судей, высших государствен­ных служащих, послов и генералитета. Обычно политические испол­нительные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия членам правительства и простым гражданам. Политическая исполни­тельная власть играет центральную роль и в политической коммуни­кации, в разъяснении сущности новых мер и выстраивании им под­держки, а также в совершенствовании различных сфер общественной и экономической жизни.

 

Бюрократия

Наиболее важное место среди бюрократии занимает высококва­лифицированный и опытный персонал высших звеньевгосударствен­ной службы. В британское «правительство» — высший исполнитель­ный орган страны — входят порядка ста парламентариев-«переднескамеечников», из которых около двадцати являются членами кабинета, тогда как остальные именуются министрами, младшими министрами и парламентскими секретарями. В подчинении у этой относительно не­большой группы политиков, определяющих государственный полити­ческий курс, находятся примерно 3000 постоянных сотрудниковвыс­шей государственной службы, которые по большей части набираются непосредственно из университетов. Эти государственные чиновники проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, перехо­дя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят и уходят правительства, и по мере того как растут в чинах, приобретают все большее значение в процессе выработки политического курса. Ступень­кой ниже находится другая категория постоянных государственных чи­новников — обширная группа (насчитывающая более полумиллиона человек) обычных государственных служащих, организованных при­мерно в 20 департаментов и ряд других правительственных органов. Общая численность британских госслужащих выросла со 100 тыс. в 1900 г. до более чем 700 тыс. в 1979 г., но к 1991 г. при консервативных правительствах сократилась примерно до 550 тыс. человек.

Высшая государственная служба, состоящая из постоянных со­трудников, играет весьма важную роль не только в Великобритании, хотя именно в этой стране она, похоже, наиболее институциализирована. Влиятельные специалисты широкого профиля, которые могут использовать свой длительный опыт, навыки и технические знания при решении поставленных перед ними конкретных задач, задейство­ваны и в высшей государственной службе Франции. В Соединенных Штатах многие руководящие должности закреплены не за постоян­ными госслужащими, а за лицами, назначаемыми президентом. Не­смотря на это различие и на больший упор на техническую специали­зацию, там тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие ключевые посты, которые по своей значимости уступают только по­стам руководителей Государственного налогового управления, Феде­рального бюро расследований, Центрального разведывательного уп­равления, Национального института здравоохранения и всех департа­ментов, представленных в кабинете, заполняемом президентскими назначенцами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в кон­кретной области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, эко­номистами, инженерами) и оказывают огромное влияние на форму­лирование и осуществление политического курса в рамках своей спе­циализации. В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода государственных служащих, т.е. в этой сфере было занято около 15% всей рабочей силы страны. Во многих европейских странах доля гос­служащих еще выше.

 

Функции бюрократии

В большинстве современных обществ бюрократия приобрела ог­ромное значение. Одна из причин такого положения вещей заключа­ется в том, что практически только она занимается проведением и претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий. Современное законодательство имеет по большей части об­щий характер и может эффективно осуществляться только в том слу­чае, если чиновники проработают его детали и определят пути вопло­щения. Проведение и претворение в жизнь политического курса обычно зависит от того, как он будет проинтерпретирован бюрократией, а также от того, насколько активно и эффективно она будет реализо­вывать этот курс на практике. Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются проведением и воплощением принципов, вырабо­танных другими. В главах 4 и 5 мы обсуждали вопрос о том, как бюрок­ратические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Де­партаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, обороны, социаль­ного обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес. Кроме того, в современных политических системах административные органы вы­полняют и немало функций, связанных с вынесением судебных ре­шений. Например, налоговые органы обычно определяют, достовер­но ли граждане декларировали свои доходы и правильно ли заплатили причитающиеся с них налоги, и, соответственно, при необходимос­ти назначают наказание. Конечно, граждане в принципе вправе оспо­рить эти решения в судебном порядке, однако на практике это случа­ется относительно редко.

Наконец, бюрократия включена в политическую коммуникацию. Политические элиты, будь то законодательные или исполнительные, строят многие свои решения на информации, полученной из государ­ственной администрации. Аналогичным образом от этой информации зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-элиты и общественность. Большинство ключевых органов в современных пра­вительствах имеет своих пресс-секретарей, в чьи функции входит ин­формирование средств массовой информации и влияние на них. Учи­тывая рост влияния масс-медиа в современных обществах, высшие государственные руководители стремятся представить им свою вер­сию событий.Вместе с тем широкий размах приняли утечки секрет­ной или конфиденциальной информации, причем значительная часть журналистов постепенно отказывается признавать какие-либо ограничения в публикации сведений как приватного, так и политическо­го характера. В результате политическая исполнительная власть и бю­рократия уже не могут столь же плотно контролировать информацию, как это было прежде. В общении с масс-медиа высшие администрато­ры должны сегодня прибегать к более изощренным стратегиям и пользоваться помощью профессионалов. Опора на сортировку инфор­мации и «привилегии исполнительной власти» уступают место искус­ству «управления информационными потоками».

 

Бюрократия как форма организации

Мы обычно употребляем термин «бюрократия» для обозначения всех типов государственной администрации. Однако, строго говоря, этот термин характеризует особую форму организации таких учрежде­ний, практику, которая получила распространение в последней чет­верти XIX — начале XX столетия. Согласно заключению классика не­мецкой социологии Макса Вебера, бюрократической организации свойственны следующие черты: 1) принятие решений основано на фиксированных должностных компетенциях, правилах и инструкциях; 2) установлены формальные и специализированные образовательные или квалификационные требования, соответствие которым необходи­мо для занятия той или иной должности; 3) действует иерархическая система управления: жестко упорядоченная система руководства и под­чинения, при которой информация идет снизу вверх, а решения спус­каются сверху вниз; 4) решения принимаются на основе стандартных рабочих процедур, предполагающих, в частности, пространные пись­менные отчеты; 5) позиции должностных лиц обусловлены профес­сиональным статусом; назначения на должность и продвижение по служебной лестнице определяются заслугами человека, чиновники ограждены от политического вмешательства, прежде всего в связи с тем, что их работа носит постоянный характер. Если исходить из таких критериев, то ни одна организация не окажется в полном смысле бюрократической, хотя вооруженные силы и университеты довольно близко подходят к идеальному образцу.

Указанные свойства бюрократии имеют целый ряд благотворных эффектов. Они способствуют компетентности, последовательности, беспристрастности, независимости от политических манипуляций. По­думайте, какой бы была наша жизнь без бюрократии! До ее появления государственные чиновники часто являли собой печальное зрелище. Некоторые из них получали свою должность по наследству, другие при­обретали ее благодаря семейным или политическим связям. Но нередко посты просто покупались и использовались для самообогащения или обретения социального статуса (либо и того, и другого одновременно). Многие видели в службе лишь побочное занятие и уделяли мало вре­мени своим обязанностям. Поэтому неудивительно, что государственные чиновники часто бывали некомпетентными, равнодушными к своему делу, продажными или и теми, и другими, и третьими. Они зачастую произвольно использовали свои полномочия, создавая пре­имущества для своих друзей и соседей и дискриминируя остальных. Поскольку же не было четких правил и установлений, обиженные граждане обычно имели мало возможностей отстоять свои права.

Но негативные коннотации, заложенные в слове «бюрократия», наводят на мысль о том, что у подобной формы организации есть и слабые стороны. Бюрократические организации имеют тенденцию ста­новиться громоздкими, приверженными букве инструкций, костными, безучастными к нуждам своих клиентов. Во многих случаях чиновники практически лишены стимулов к тому, чтобы вводить инновации и эффективно, а то и просто усердно работать. Хотя предполагается, что бюрократия политически и идеологически нейтральна, на практике она нередко испытывает влияние господствующих идеологий своего време­ни, проявляет склонность к консерватизму и преследует собственные институциональные интересы [13]. Проблема бюрократии приобретает особую остроту в периоды крупных социальных трансформаций. Когда в 1917 г. большевики (коммунисты) захватили власть в России, они ока­зались в зависимости от офицеров и чиновников царского режима, и эта зависимость сохранялась до тех пор, пока им не удалось воспитать собственную бюрократию. В посткоммунистических обществах 1990-х годов сопротивление и инерция старой правительственной и экономи­ческой бюрократии затруднили проведение государственных реформ и переход к демократии и экономической свободе.

Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположенность к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит отражение как в скептическом отношении к ней, так и в периодических попытках реформировать правительства. Влияние британской высшей государствен­ной службы едко высмеивается в популярном телесериале «Да, госпо­дин министр», где подобострастные госслужащие, похоже, всегда бе­рут верх над чванливыми и своекорыстными политиками.

Марк Нейдел и Фрэнсис Рорк называют множество механизмов, посредством которых правительственные и социетальные органы могли бы влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри [14]. Важнейшим органом внешнего правительственного контроля над бюрократией выступает политическая исполнительная власть. Но хотя президенты, премьер-министры и министры формально руководят находящимися у них в подчинении чиновниками и имеют возмож­ность уволить их за пренебрежение своими обязанностями, на прак­тике исполнительные органы и бюрократия зависят друг от друга. Высшие руководители исполнительной власти обычно пытаются убе­дить своих подчиненных и редко прибегают к крайним мерам в виде увольнения или понижения в должности. Другая форма контроля ис­полнительной власти над бюрократией — централизованная бюджетная политика и административная реорганизация. Угроза отобрать ре­сурсы или власть может заставить бюрократию в большей степени руководствоваться в своей деятельности целями политической испол­нительной власти.

Осуществлению контроля над бюрократией помогают также зако­нодательные собрания и суды. Слушания парламентских комитетов и судебные расследования способны привести деятельность чиновников в соответствие с политическими замыслами. Для предотвращения неза­конных и несправедливых действий бюрократии по отношению к про­стым гражданам используется институтомбудсменов, впервые введен­ный в Швеции [15], а затем скопированный рядом других стран. В скандинавских странах, Великобритании, Германии и некоторых дру­гих государствах омбудсмены рассматривают заявления граждан по по­воду нанесения им ущерба вследствие правительственных акций и неза­конных действий чиновников. Омбудсмены, как правило, не наделены собственными полномочиями по решению подобных вопросов, но об­ращаются к законодательным органам с предложениями о корректиру­ющих мерах. Рассмотренные ими дела редко ведут к уголовному осужде­нию, однако вследствие широкой огласки правительственные чинов­ники часто меняют свою политику. Таким образом, институт омбудсменов представляет собой более удобную и дешевую процедуру, нежели су­дебное вмешательство. К числу внеправительственных сил, ограничива­ющих бюрократию, относятся общественное мнение, средства массо­вой информации, а также всевозможные группы интересов.

Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют внешний характер. Назначаются и внутренние контролирующие орга­ны (вроде консультативных комитетов), призванные следить за бес­пристрастностью ее деятельности. Еще один способ контроля над бю­рократией — децентрализация, приближающая различного рода уч­реждения к их клиентам. Наконец, на отзывчивость и ответственность чиновников влияют их собственные установки. Нормы и ценности, привносимые чиновниками в государственную службу, стандарты и обязанности, которые они приучены уважать, имеют огромное зна­чение для функционирования бюрократии.

Все описанные выше формы контроля над государственными слу­жащими, как правило, утрачивают свою эффективность за пределами развитых промышленных демократий. В авторитарных системах отсут­ствуют многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрок­ратией (например, выборная исполнительная и законодательная власть, независимые суды, средства массовой информации и группы интере­сов). Поэтому для авторитарных режимов особенно характерны бюрок­ратические неэффективность и инертность. Во многих неиндустриали­зированных странах в политической жизни участвует лишь незначитель­ное меньшинство граждан, масс-медиа лишены как независимости, так и влияния, а государственные служащие слабо подготовлены и получают нищенскую зарплату. Все это способствует взяточничеству, вымога­тельству и злоупотреблениям со стороны бюрократии [16].

Указанные болезни бюрократии, в том числе неэффективность и инерция, пандемичны. Это действительно ставит нас в крайне затруд­нительное положение, ибо представляется маловероятным, что мы сможем изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномас­штабные социальные задачи без организации, разделения труда и профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии после­дней могут быть только смягчены. Искусство современного полити­ческого руководства состоит не только в определении адекватных це­лей и политических курсов и информировании о них общества, но и в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и слож­ного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как нада­вить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать, наградить или же поучиться у него.

 

Рекрутирование элит

Если мы хотим, чтобы политические функции выполнялись, по­литические посты должны быть заполнены людьми. Более того, от людей, занимающих соответствующие посты, во многом зависит то, как эти функции выполняются. Поэтому способы отбора (или рекрутирования) индивидов на политические должности занимают одно из решающих мест среди способов структурирования правительства.

Известны четыре главных механизма отбора индивидов на прави­тельственные посты: выборы, назначение, наследование и аукцион. Первые два обычны для любой современной демократии. Мало того, использование первого механизма является определяющей чертой демократии. Во всех демократических системах граждане непосредствен­но избирают законодательное собрание или хотя бы наиболее влия­тельную его палату (например, палату общин в Великобритании). В большинстве президентских систем непосредственно избирается и глава исполнительной власти. Наряду с этим в Соединенных Штатах и большинстве остальных демократий существует множество других вы­борных должностей — губернаторы, судьи и т.д. Столь же распростра­нен механизм назначения. Во всем мире посредством назначения за­полняется множество исполнительных постов отраслевого уровня, равно как и большинство судебных должностей.

Наследование и аукцион могут показаться более непривычными и в чем-то сомнительными способами отбора претендентов на прави­тельственные посты. Безусловно, они менее демократичны. Тем не менее эти механизмы играли огромную роль в истории и используются по сей день. Защищая наследственный принцип отбора, его сторонники традиционно ссылаются на то, что он обеспечивает правителям долгосрочную перспективу. Король, который рассчитывает, что его мес­то унаследует старший сын или какой-то другой родственник, скорее будет заботиться о долгосрочных интересах страны, нежели политик, избранный на короткий срок и ожидающий, что на смену ему придет его политический соперник. Большинство современных монархий, конечно же, являются наследственными (хотя в истории это отнюдь не было само собой разумеющимся), и вплоть до реформ последнего времени аналогичным образом приобретали право на занятие своего поста большинство членов британской палаты лордов. В Соединенных Штатах по наследству можно получить громкое в политическом плане имя (почитаемое или презираемое), например Кеннеди, Рокфеллер или Буш, но не саму политическую должность.

Аукцион — продажа государственного поста тому, кто предложит за него наивысшую цену, — широко практиковался на протяжении всех средних веков и вплоть до реформы государственной службы, но сегодня вряд ли кому-то придет в голову рассматривать его в качестве специфической демократической практики. Вместе с тем во всем мире нередко используются механизмы заполнения политических должно­стей, весьма напоминающие аукцион. Если вы хотите, скажем, стать послом США в каком-то небольшом тропическом островном госу­дарстве, лучшим способом добиться этой цели может оказаться высо­кий взнос в избирательный фонд победившего президента.

Однако вопрос о том, кто займет тот или иной правительственный пост, решается не только посредством механизмов отбора, таких, как выборы и назначение. В дополнение во всех конституциях установлены различного рода обязательные требования к претендентам. Одним из них может быть формальный диплом о высшем образовании. Например, претенденты на должность судьи должны иметь ученую степень по юрис­пруденции. Наличие ученой степени иногда требуется и от юристов во­обще. Еще одним непреложным критерием часто бывает возраст. В боль­шинстве политических систем правительственным чиновником можно стать лишь по достижении, как минимум, официально установленного совершеннолетия. В Соединенных Штатах президенту должно быть не меньше 35 лет. В число других обязательных условий могут входить: по­ловая принадлежность (хотя подобный ценз встречается сегодня суще­ственно реже, чем в прошлом), вероисповедание или церковная при­надлежность (в странах с государственной религией) и гражданство. Иногда требуется, чтобы претендент родился на территории данной страны и не привлекался к уголовной ответственности.

 

Высшее руководство исполнительной власти

Исторически вопрос о приемлемых способах отбора индивидов на ведущие роли в разработке политического курса имел критическое значение для политического порядка и стабильности. Важнейшим достижением устойчивых демократий является то, что они научились регулировать потенциальный конфликт, связанный с порядком сме­ны руководства, и свели его к мобилизации голосов, а не оружия. Говоря о «структурах рекрутирования» как таковых, мы имеем в виду то, как нации отбирают свое высшее руководство, т.е. тех, кто опре­деляет политический курс и обеспечивает его осуществление. В табл. 6.4 отражены структуры рекрутирования в странах, рассматриваемых в настоящей книге. Наиболее привычными из них являются президентские и парламентские формы состязательных партийных систем. В пре­зидентских системах, скажем, в Бразилии и Соединенных Штатах, партии называют своих кандидатов на президентский пост, а электо­рат выбирает между этими кандидатами. В России и во Франции име­ются избранные путем прямого голосования президенты, но важную роль играют и премьер-министры, которые назначаются президентом и могут быть смещены законодательным органом.

Мексика, казалась бы, похожа на другие президентские системы, но на протяжении почти 50 последних лет Институционно-револю­ционная партия до такой степени контролировала там электоральный процесс, что избиратели просто утверждали партийного кандидата на пост президента. Имя этого кандидата объявлялось самим его предше­ственником после тяжелого торга между партийными фракциями и другими влиятельными группировками. В настоящее время Мексика, похоже, идет к предоставлению избирателям надлежащей роли в вы­боре между альтернативными кандидатами, однако многие избирате­ли по-прежнему скептически относятся к перспективе победы прези­дента, не входящего в ИРП.

Как в президентских, так и в парламентских системах сроки полно­мочий главы исполнительной власти прямо или косвенно ограничены. В президентских системах эти ограничения носят прямой характер, по­скольку глава исполнительной власти избирается на фиксированный срок. В парламентских системах установлен максимальный срок полно­мочий парламента, что косвенно ограничивает время существования кабинета, так как после выборов премьер-министр оказывается подот­четен новому парламентскому большинству и может быть им смещен.

Табл. 6.4 иллюстрирует также роль неконкурентных партий. В Мек­сике, как мы видели, отбор главы исполнительной власти происхо­дит посредством торга между фракциями внутри ИРП и близкими к ней силами, с одной стороны, и действующим президентом, который не вправе остаться на второй срок, — с другой. Несмотря на относи­тельную закрытость процесса рекрутирования, положение о недопусти­мости переизбрания способствует периодическим сменам состава ис­полнительной власти, а часто и ее политического курса в ответ на ка­кие-то общественные затруднения. Тот факт, что политические партии играют столь важную роль в процессе рекрутирования, указывает на громадную потребность в широкой политической поддержке при от­боре главы исполнительной власти. Частое привлечение партий к про­цессу рекрутирования, безусловно, отражает также легитимность в современном мире народного суверенитета как обещания того, что действия правителей будут отвечать интересам управляемых.

Авторитарные системы редко располагают действенными проце­дурами смены руководства. Чем больше власти сконцентрировано на­верху, тем с большим риском связана ее передача от одного человека к другому. Очень часто авторитарные лидеры не отваживаются уступать кому бы то ни было свою власть, и смена руководства происхо­дит только с их смертью. В коммунистических режимах отбором гене­ральных секретарей (или аналогичных должностных лиц), контроли­ровавших исполнительную власть, занимались коммунистические партии. Смена фигур, занимавших этот пост, была весьма непростым делом. Система не ограничивала сроки полномочий действующих ге­неральных секретарей, и их было крайне сложно сместить после того, как они назначили на ключевые посты в партии своих сторонников. Тем не менее им всегда приходилось помнить о возможности внутри­партийного переворота, подобного тому, который привел к смеще­нию Никиты Хрущева с поста руководителя Советского Союза в 1964 г. Вместе с тем советская структура руководства как система казалась довольно прочной до драматической попытки свержения Горбачева в 1991 г. Хотя Горбачев на короткий срок вернулся к власти, события, связанные с путчем, лишили советский институт президентства силы, и легитимность перешла к президентам и легислатурам пятнадцати входивших в состав СССР республик, прежде всего к президенту Рос­сии Борису Ельцину. Однако еще неясно, как скоро в республиках, возникших на территории Советского Союза, в том числе в России, появятся устойчивые процедуры смены руководства.

Бедные государства демонстрируют гораздо меньшую стабильность, чем богатые, и существующие там режимы обладают меньшим опы­том преодоления кризисов, связанных с передачей власти. Типичной в этом отношении является Нигерия. С 1966 по 1979 г. военные перево­роты, приводившие к появлению все новых военных правительств, следовали там один за другим, затем в стране была установлена состя­зательная президентская система, которая в 1983 г., вскоре после вто­рых президентских выборов, была свергнута в ходе очередного воен­ного переворота. В начале 1990-х годов военное правительство снова сделало ряд шагов в сторону гражданского правления, но затем, еще до оглашения, аннулировало результаты президентских выборов 1993 г. И лишь в 1999 г. военные правители наконец-таки допустили переход к гражданскому правлению.

Под властью военных правительств находятся многие африканские страны, и в некоторых из них то и дело происходят военные переворо­ты. Военные правительства, стабильный или нестабильные, также обычны для Латинской Америки и Ближнего Востока. Коммунистическая партия Китая остается у власти вот уже около 50 лет, однако она пережила несколько периодов острой внутрипартийной борьбы, когда армия вов­лекалась в процесс рекрутирования на всех уровнях. Исключением сре­ди бедных наций является индийская демократия, которая устояла, несмотря на политические убийства и другие кризисы. Она обеспечила ряд демократических смен руководства с одним лишь сбоем, произо­шедшим в 1970-е годы, когда в стране было установлено авторитарное чрезвычайное правление, на несколько лет отложившее выборы.

 

Представительство: отражение и погрешности в репрезентации

В демократических системах, где укоренилась идея народного су­веренитета, граждане обычно видят в правительственных чиновниках своих представителей. В той мере, в которой они склонны к такому подходу, они могут быть более либо менее удовлетворены тем типом представительства, который получают. Однако вопрос об идеальной форме связи между гражданами и правительственными чиновниками все еще остается спорным. Одно направление политической мысли исходит из того, что правительственные чиновники должны макси­мально полно отражать характерные черты граждан. Утверждается, что использование этого принципа, известного также как атрибутивное представительство, особенно важно в отношении потенциально конфликтогенных расколов — расовых, классовых, этнических, гендерных, языковых и, возможно, возрастных.

Но беда в том, что политические элиты вряд ли когда-нибудь от­ражали представляемых ими граждан по какому-либо из этих измере­ний. Даже в таких демократиях, как Соединенные Штаты, Великобри­тания и Франция, политические лидеры обычно происходят из высших и средних классов или же относятся к хорошо образованным и подняв­шимся над своим социальным окружением выходцам из низших клас­сов. Конечно, существуют и исключения. В некоторых странах профсою­зы и левые политические партии служат каналами продвижения людей, имеющих скромную экономическую базу или невысокое образование. Однако эти люди обычно приобретают политические навыки и опыт, занимая посты в профсоюзах или иных политических группах. Так, в состав лейбористской фракции в британской палате общин или фрак­ции коммунистов во французском Национальном собрании входит не­мало рабочих. Аналогичным образом, в Норвегии ни один из лейборист­ских премьер-министров не имел даже законченного среднего обра­зования, хотя партия контролировала этот пост с 1935 по 1981 г. (с перерывом в семь лет). Но это редкие и исчезающие примеры. В боль­шинстве современных стран число лиц из рабочего класса на высших должностях невелико и постепенно еще больше сокращается.

Несмотря на свою идеологию пролетарской революции, не смогли избежать этого классового смещения в представительстве и коммунис­тические страны. В плане экономического развития они неизбежно за­висели от подготовленных специалистов. Но дело не только в этом: руко­водство эффективной партией, даже революционной, тоже требует спе­циальных навыков и серьезных знаний. В последние десятилетия своего существования Центральный Комитет КПСС состоял преимуществен­но из хорошо образованных лиц, рекрутированных из региональных партийных организаций, вооруженных сил и бюрократии. Появление в коммунистических странах образованного, обладающего специальны­ми знаниями и привилегированного правящего класса нарушило их идеологию и привело к трениям. В результате политика рекрутирования стала колебаться между упором на политическую компетентность и ак­центированием «правильного» классового происхождения. Кампании, направленные на усиление роли второго критерия, часто сопровожда­лись популистскими атаками на бюрократию и привилегии. Наиболее выраженные формы данный подход приобрел в Китае, где была объяв­лена Великая пролетарская культурная революция, призванная разру­шить полномочия и привилегии партийных и государственных лидеров и вернуть власть народу. Однако следствием этой кампании стали поли­тическая неразбериха и экономическая катастрофа. Позднее Китай вер­нулся к акценту на образование и технологическое развитие.

В большинстве стран традиционно слабо представлены на руково­дящих политических постах и женщины. Конечно, в истории есть при­меры сильных и влиятельных женщин-правительниц, скажем, анг­лийская королева Елизавета I (которая царствовала с 1558 по 1603 г.). Однако в большинстве стран женщины не имели права голоса вплоть до XX столетия (причем отнюдь не самого его начала) и не могли зани­мать многих ведущих политических постов. В 1980-1990 гг. ситуация се­рьезно изменилась. В 1980 г. в развитых индустриальных странах на долю женщин приходилось менее 10% парламентских мест. В 1990 г. этот пока­затель достиг почти 15%, а к 1997 г. доля женщин-парламентариев пре­высила 20%. Постоянно растет число стран, особенно в Европе и Азии, где женщины занимают высшие посты в исполнительной власти (см. вставку 6.3). Наибольшей известностью среди женщин — глав исполни­тельной власти пользуется, наверное, Маргарет Тэтчер, остававшаяся на посту британского премьер-министра дольше, чем кто-либо другой в новейшей истории (1979-1990) и зарекомендовавшая себя высоко­эффективным и влиятельным политическим лидером. Но политическое продвижение женщин протекает неравномерно, и в развивающемся мире их представительство остается низким. В конце 1990-х годов во многих североевропейских странах, например в Швеции, женщины состав­ляли от 30 до 40% депутатов законодательных собраний и примерно такую же долю членов кабинетов. Аналогичного успеха добились жен-Шины и в некоторых штатах США, прежде всего в Аризоне, где после выборов 1998 г. они заняли пять из шести выборных постов масштаба всего штата. Однако в России, Мексике, Бразилии и Японии в 1990-е годы соотношение женщин и мужчин среди законодателей не дости­гало даже уровня одного к десяти [17].

Политические элиты также обычно непредставительны с возраст­ной точки зрения. Во многих странах значительная часть ведущих по­литиков перешагнула за нормальный пенсионный возраст; законода­тели (и в еще большей степени — главы исполнительной власти), возраст которых не превышает 40 лет, встречаются крайне редко. Наи­более отчетливо данная тенденция проявляется в Японии. В 1990 г. на одного парламентария, не достигшего 40 лет, там приходилось порядка восьми старше 60 лет. Во многих странах выпускники универси­тетов, юристы и особенно государственные служащие имеют явно завышенное представительство, тогда как этнические, языковые и религиозные меньшинства часто недопредставлены. Таким образом, погрешности в репрезентации глубоки и многочисленны. И хотя пред­ставительство женщин растет, диспропорции в классовом представи­тельстве становятся все более резкими.

 

Женщины во главе исполнительной власти

Начиная примерно с 1970 г. женщины стали занимать высшие посты в исполнительной власти все большего числа стран. Инте­ресно, что многие из этих стран — азиатские или ближневосточ­ные, где женщины традиционно играли незначительную роль в политической жизни. Сиримаво Бандаранаике в Шри-Ланке (1960-1965, 1970-1977), Индира Ганди в Индии (1966-1977) и Голда Меир в Израиле (1969—1974) были в числе первых. В 1980-х и 1990-х годах женщины пришли к власти на Филиппинах, в Паки­стане и снова в Шри-Ланке. В Бирме лауреат Нобелевской премии за защиту мира Аунг Сан Суу Кийи выиграла выборы 1990 г., но военные не дали ей вступить в должность.

Женщины начали также наступление на руководящие посты в Европе и Северной Америке, хотя их редко можно встретить среди лидеров африканских и латиноамериканских стран. Первой женщиной, вставшей во главе ведущей европейской страны, ока­залась премьер-министр Великобритании Маргарет Тэтчер (1979— 1990). Ее энергичное и решительное руководство сделало ее одним из влиятельнейших европейских политиков 1980-х годов. Однако Тэтчер, которая ныне заседает в палате лордов, не была феминист­кой в общепринятом смысле. Она выказывала мало интереса к гендерным проблемам, и в ее кабинете было очень немного женщин. Женщины приходили к власти и в других западных странах. Жен­щины-президенты были в Ирландии и Исландии. В Канаде, во Фран­ции и в Швейцарии были, хотя и недолгое время, женщины-пре­мьер-министры. В Норвегии Гру Харлем Брундтланд в целом зани­мала пост премьер-министра где-то около 10 лет в период между 1981 и 1999 гг. В настоящее время врач и ученый Г. X. Брундтланд, разрабатывающая средства борьбы с загрязнением окружающей среды, возглавляет Всемирную организацию здравоохранения.

Азиатские женщины-руководители обычно приходят в поли­тику иными путями, нежели европейские. Многие из них проис­ходят из известных политических семей, таких, как семья Ганди в Индии и Бхутто в Пакистане. В некоторых случаях они являются вдовами или дочерьми влиятельных политических лидеров. Что же касается европейских женщин-лидеров, то они гораздо чаще де­лают независимую политическую карьеру и могут опереться на сильные женские группы интересов.

 

Предпочтения и компетентность в представительстве

Задачи политического рекрутирования отнюдь не сводятся к атри­бутивному представительству, так что по крайней мере некоторые диспропорции в политическом рекрутировании имеют под собой ос­нования. Ограниченность принципа отражения была непроизвольно выражена одним американским сенатором. Защищая обвиненного в бездарности кандидата на должность судьи Верховного суда, сенатор неосторожно заявил: «Даже если он — посредственность, есть множе­ство посредственных судей, и людей, и юристов. Разве они не имеют права хотя бы на небольшое представительство?» Большинство людей вряд ли зайдут так далеко, чтобы утверждать, будто правительствен­ные чиновники должны отражать структуру населения и в плане его способности выполнять свою работу. Напротив, мы обычно хотим, чтобы политические элиты были лучшими агентами своих избирате­лей из всех возможных. С этой точки зрения правительственные чи­новники должны отбираться исходя из их способности служить инте­ресам граждан, вне зависимости от того, соответствуют ли их базовые характеристики характеристикам электората.

Чтобы политики были хорошими агентами, они должны разде­лять предпочтения граждан и обладать необходимыми для выполнения своей работы навыками. В демократиях ключевыми механизмами при­ведения в соответствие предпочтений граждан и лидеров выступают политические партии. Что же касается навыков, то здесь наиболее важными факторами являются образование и опыт. Политическое и правительственное руководство, особенно в современных, техноло­гически продвинутых обществах, требует знаний и умений, которые трудно получить иначе, чем через образование и профессиональную выучку. Природный ум и опыт лишь в ограниченной степени могут заменить формальное образование. Даже в левых партиях руководя­щие посты обычно занимают образованные специалисты, а не пред­ставители рабочего класса.  

Поэтому, вероятно, было бы полезно, чтобы правительственные чиновники были более информированными, знающими, опытными и, возможно, более образованными, чем народ, которому они служат. Подобно тому как пациенты ищут наиболее квалифицированного вра­ча, а не того, который сильнее всего походит на них, граждане, не­сомненно, должны искать самых квалифицированных кандидатов на государственные посты. С этой точки зрения отбор государственных чиновников аналогичен передаче полномочий экспертам. В связи с ним обнадеживающим представляется тот факт, что граждане все более склонны отдавать предпочтение лидерам, не разделяющим их базовые характеристики. В Соединенных Штатах все большее число афроамериканских законодателей вроде Джулии Карсон (член конг­ресса от Демократической партии из Индианы) и Дж. К. Уоттса (член конгресса от Республиканской партии из Оклахомы) избираются в округах, где чернокожее население не составляет большинства.

Как и в случае многих других типов политических альтернатив, здесь нет очевидного и безупречного способа, позволяющего выби­рать между отражением и делегированием. Это давний спор, и во мно­гих ситуациях необходимо находить компромисс между этими двумя формами. Кроме того, при отборе на "'разные посты на первый план могут выходить разные соображения. Так, большинство людей будут, вероятно, в большей степени настаивать на принципе отражения при определении состава местного законодательного собрания, чем тог­да, когда речь идет о регулирующем органе, контролирующем ис­пользование ядерных технологий.

 

Контроль над элитами

Рекрутирование элит имеет решающее значение для политичес­кой стабильности. Традиционные империи и диктатуры, где главной целью правителей было увековечение своей власти, похоже, уделяли вопросам рекрутирования больше внимания, нежели какой-либо иной системной функции. Элиты низшего уровня контролировались путем тщательного отбора верноподданных на надзирающие роли, как во­енные, так и гражданские, и через создание мощных стимулов к со­хранению лояльности. Захватившие власть генералы и авторитарные диктаторы сочетали политику награждения фаворитов с жесткими карами за провалы или неверность.

Современные авторитарные правители обнаружили, что одновре­менное манипулирование политической социализацией, политичес­ким рекрутированием и политической коммуникацией позволяет до­стичь более действенного контроля. Социализационные усилия направ­лены на то, чтобы внушать преданность и ограничивать и регулировать потоки информации. Но даже если рекрутирование оказывается час­тью более широкой системы контроля, это едва ли означает, что им пренебрегают. Отбор лидеров в бывшем Советском Союзе осуществ­лялся посредством механизма так называемой номенклатуры. При та­кой системе партийный орган непосредственно контролировал на­значения на важные посты, и его должностные лица имели последнее слово в рекрутировании. Кроме того, партия использовала сложный набор побудительных мер, дабы контролировать поведение отобран­ных должностных лиц. Эти побудительные меры серьезно ограничива­ли свободу действий всех, за исключением руководителей самого высокого ранга. Советские лидеры прибегали к нормативным стимулам, та­ким, как апелляция к партии, идеологии и национальным идеалам, к финансовому стимулированию в виде более высокого жалованья, дос­тупа к качественным продуктам питания и одежде, лучшего жилья и возможности путешествовать и к принуждению, в частности к поли­цейскому, партийному и бюрократическому надзору. В качестве наказа­ния использовались понижение в должности, тюремное заключение и даже смертная казнь. В целях предотвращения возможности переворота со стороны внутренних силовых структур и армии разнообразные плас­ты управленческих и принудительных органов были переплетены так, чтобы ни один из них не мог действовать самостоятельно.

 

Импичмент

Во многих авторитарных системах отсутствуют какие бы то ни было легальные и институционализированные механизмы смещения поли­тических лидеров, если те утратили популярность или преступили все допустимые пределы. В демократических системах такие механизмы есть, но они варьируются в зависимости от типа системы. В парламент­ских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, может быть смещен в любое время через вотум недове­рия. В Германии в октябре 1982 г. канцлер Гельмут Шмидт, бывший социал-демократом, был смещен со своего поста христианским де­мократом Гельмутом Колем. В Великобритании премьер-министра Мар­гарет Тэтчер в 1990 г. сместила ее собственная партия, заменив Джо­ном Мейджором.

Демократические президентские системы оказываются где-то по­средине между системами авторитарными и парламентскими. В отли­чие от премьер-министров при парламентском устройстве президен­ты имеют фиксированный срок полномочий. Вместе с тем в большин­стве президентских систем допускается отстранение президентов от должности до истечения установленного срока, но обычно только в том случае, если те виновны в совершении серьезного уголовного или иного преступления. Процедура, посредством которой это проис­ходит, называется импичментом. В американской системе процедура импичмента может быть использована против лиц, занимающих выс­шие правительственные посты, включая президента (как в случае с Никсоном или Клинтоном), а также против судей Верховного суда, если их действия вышли слишком далеко за рамки закона. Военные и гражданские должностные лица также могут быть смещены или по­нижены в должности за нарушение присяги, которую они давали при вступлении на свой пост, или за профессиональную непригодность. Подобные процедуры, призванные обеспечить выполнение лицами, наделенными властью, своих обязанностей, являются неотъемлемы­ми компонентами системы политического рекрутирования. За последние 130 лет через первую часть процедуры импичмента (предполага­ющую выдвижение обвинения палатой представителей) прошли два президента США (см. часть III). В последние два десятилетия перед угрозой импичмента оказались два американских президента — Ник­сон в 1974 г. и Клинтон в 1998—1999 гг. Однако пока что ни один президент не был признан в Сенате виновным и смещен с должнос­ти, хотя такая судьба постигла многих других должностных лиц феде­рального уровня, в частности судей (см. вставку 6.4).

Когда в Латинской Америке, Европе и других частях мира прини­мались писаные конституции, туда часто включались положения об импичменте, имитирующие американскую практику. Хотя импичмент ассоциируется с устройством, предполагающим сильную президент­скую власть с фиксированным сроком полномочий, данная процеду­ра была принята и в полупрезидентских, и даже в чисто парламентс­ких системах. Был накоплен определенный опыт использования этой политико-юридической формы контроля над высшими должностны­ми лицами государственной службы и судебной власти.

Процедура импичмента, как правило, включает в себя три ком­понента:

1. Преступления, которые могут повлечь за собой импичмент, обыч­но определяются в качестве представляющих особо сильную угрозу общественному благу и безопасности.
2. Предусмотренная кара — отстранение от должности и иногда отдельное уголовное наказание, которое может быть наложено после отстранения виновного от государственной должности по приговору суда.
3. Решение об импичменте принимается законодательным орга­ном, но для его принятия недостаточно простого большинства; для импичмента может также потребоваться та или иная форма судебного заключения.

Утверждение процедуры импичмента связано с появлением прези­дентской системы разделения властей, которая нуждалась в экстраор­динарных сдержках, способных предотвратить злоупотребления влас­тью со стороны высших руководителей. Создатели американской кон­ституции считали, что обычные сдержки и противовесы — недостаточная защита от серьезных извращений власти. Импичмент, как правило, объе­диняет законодательную и судебную власть против зарвавшейся испол­нительной власти (хотя в случае США он применялся преимуществен­но против нарушивших закон судей). Позитивное значение импичмента заключается в том, что он обеспечивает способ мобилизации полити­ческой власти в случае возникновения угрозы конституционному или правовому порядку. Вместе с тем существует опасность, что он будет использован для решения менее насущных задач. Когда при системе разделения властей исполнительная и законодательная ветви контролируются разными партиями и особенно когда эти партии враждебны по отношению друг к другу, может возникнуть соблазн прибегнуть к этой процедуре по узкопартийным соображениям. Для того чтобы пре­дотвратить злоупотребления импичментом, защищающаяся сторона обычно получает ряд преимуществ перед обвинением. Импичмент ча­сто представляет собой весьма громоздкую процедуру, и для призна­ния виновным, как правило, требуется значительное большинство — в Соединенных Штатах две трети голосов в сенате.

Из 12 стран, рассматриваемых в настоящей книге, в 10 (т.е. во всех, за исключением Японии и Китая) предусмотрен тот или иной вариант импичмента. Бразилия и Мексика, как и другие латиноамериканские страны, позаимствовали эту процедуру у Соединенных Штатов и имеют традиции ее использования. В Мексике импичменту могут быть подвергнуты президент, губернаторы штатов и федераль­ные судьи. Действующая в Бразилии разновидность процедуры импичмента также аналогична принятой в Соединенных Штатах с той только разницей, что для предъявления президенту или высшим го­сударственным чиновникам обвинения в преступлении, караемом импичментом, требуется две трети голосов в палате представителей, а для вынесения обвинительного приговора — две трети голосов в сенате. Это положение конституции было задействовано в 1992 г., когда президент Коллор был подвергнут импичменту по обвинению в широкомасштабной коррупции. Он ушел в отставку, не дожидаясь разбирательства своего дела в сенате.

Среди европейских стран механизм импичмента существует во Франции и в России, однако ни там, ни там он ни разу не был запу­щен. Причина в том, что в обоих случаях процедура импичмента край­не сложна и установлены высокие конституционные требования для признания должностного лица виновным. В России общественное ра­зочарование президентом Ельциным было настолько велико, что там всерьез обсуждался вопрос об импичменте. В Индии, Египте и Ниге­рии также имеется механизм импичмента, хотя опыт Нигерии в этом плане ограничен периодом Второй республики (1979-1983). В это вре­мя импичменту был подвергнут один из губернаторов штата.

В долгосрочной перспективе конечным контролирующим инстру­ментом демократического устройства являются периодически прово­димые конкурентные выборы. Необходимость регулярно подтверждать свои мандаты есть тот главный механизм, который вынуждает поли­тиков отзываться на нужды и требования граждан. Этот механизм глу­боко несовершенен. Иногда бывает трудно определить, когда выбор­ные должностные лица некомпетентны или лживы, а когда — просто неудачливы. Сложность и запутанность процесса выработки полити­ческого курса способны сделать тщетными попытки даже подготов­ленных наблюдателей определить, кто несет ответственность за успе­хи и провалы. Многочисленность политических проблем порой зас­тавляет избирателей разрываться между альтернативными кандидатами, а бывает и так, что ни одна из альтернатив не кажется им чересчур привлекательной. Но при всем своем несовершенстве это замечатель­ная система рекрутирования, которая, влияя на потоки информации, групповую активность и партийную конкуренцию, позволяет каждо­му гражданину оказывать определенное влияние на процесс выработ­ки политического курса. Именно поэтому мы считаем ее наиболее важной демократической структурой.