От администрирования
к менеджменту
(Опыт реформирования
государственной службы
в Великобритании)
Г. П. Зинченко
Соединенное Королевство — страна, обладающая уникальным опытом государственного строительства, развития административных служб и организаций. Здесь почти каждое ведомство имеет собственную долгую историю, традиции и культуру (например, практика казначейства уходит своими корнями в XI в.).
Госслужба в целом выполняет широкий круг задач — от выработки управленческих решении до их практической реализации. В стране насчитывается свыше 500 тыс. чиновников, что составляет примерно 1 % от численности ее населения. 2% от всех работающих и 10% от занятых в общественном секторе. За пределами Лондона трудятся 80% госслужащих.
Британские чиновники не имеют официального юридического статуса: формально они являются "слугами Короны", а фактически служат министрам, подотчетным парламенту.
Британский чиновник состоит на службе государства, которая может продолжаться всю жизнь, вплоть до пенсии, независимо от того, правительство какой партии находится у власти, кто является министром. Последний приходит вместе с правительством и занимает свое кресло, как правило, непродолжительное время.
Разумеется, госслужащий должен пользоваться доверием не только настоящего, но и потенциального, альтернативного правительства. Для этого требуется обеспечить политическую нейтральность чиновничества. Как это делается? Во-первых, посредством конкурсного назначения на вакантную должность. Данный процесс находится под контролем независимой комиссии, которая следит за тем, чтобы министры не допускали коррупции и протекционизма. Во-вторых, за счет ограничения политической деятельности чиновников (они не могут баллотироваться в депутаты Британского и Европейского парламентов; им запрещено собирать денежные средства в пользу кандидата от какого-либо предвыборного блока, публично высказываться в политических дискуссиях и т д.).
Для того чтобы отделить политические задачи министерств от конкретных вопросов по обслуживанию населения, в стране создана и постоянно расширяется сеть специализированных агентств. В них занято больше половины чиновников. Они оказывают разнообразные услуги гражданам: трудоустройство, выплаты пенсии, пособий и др.
Традиционно британские учреждения представляли собой организации бюрократического типа. Они действовали по установленным властями правилам, делая упор на заведенном порядке и предсказуемости. Но такие организации могут работать более или менее успешно лишь в стабильных социально-экономических условиях. В обстановке же нарастающего динамизма общественной жизни они не способны быстро откликаться на изменения внешней среды, хотя бы потому, что управленческие решения для директивного их одобрения должны проходить все служебные инстанции. В политических и научных кругах Великобритании нарастало понимание того, что всё в госслужбе должно подвергнуться переоценке — ее структура, функции, компетенции, персонал. И в самом британском обществе укоренялось мнение, что машина госслужбы слишком громоздка, что эффективность ее незначительна. В частности, именно госслужбе был брошен вызов со стороны "новых правых" (т.е. правого крыла тори), которые увидели в ней препятствие на пути осуществления своей политики.
Вот уже почти двадцать лет в Великобритании идет реформирование государственной службы, направление которого можно выразить краткой формулой: от администрирования к менеджменту.
Как проводить преобразования госслужбы: извне или изнутри? что реформировать? структуру, функции? кого это должно коснуться: всех сотрудников или отдельных людей? какова цена изменений? Серьезный анализ всех этих вопросов впервые был предпринят Фултоновской комиссией (1968 г.). В ее докладе госслужба оценивалась как "устаревшая организация", которой необходима глубокая реформа в целях усиления ее подотчетности обществу и государству. То есть отдельные люди и подразделения должны отвечать за качество исполнения обязанностей, оцениваемое как можно объективнее. Для этого предлагалось создать в правительственных ведомствах подотчетные подразделения, результаты деятельности которых можно оценить, сопоставив с затратами, где каждый человек будет нести персональную ответстввенность за качество своей работы (1). В докладе выделялись два ключевых понятия, тесно связанные друге другом: "подотчетность" и "оценка качества деятельности".
Подотчетность госслужбы рассматривается как комплексное явление, включающее в себя: политическую подотчетность (парламентский контроль); подотчетность закону (судебный контроль); подотчетность потребителю (общественный контроль); профессиональную подотчетность (научный или экспертный контроль). По мнению авторов доклада, если подотчетность госслужбы теряет свой комплексный характер, то ее значение и эффективность существенно снижаются.
Именно всесторонняя подотчетность чиновников государству и обществу способна повысить их ответственность за качество исполнительской деятельности. Должностные лица призваны действовать в соответствии с критериями, установленными теми, кто имеет полномочия контроля, и работать так, чтобы удовлетворять потребности населения в качестве предоставляемых услуг.
Оценка качества деятельности базируется на доктрине "человеческих отношений", в частности, теории "Игрека" Мак-Грегора, который утверждает, что люди стремятся к ответственности и в благоприятных условиях способствуют повышению качества деятельности организации. Для того чтобы обеспечить "качество" в рассматриваемой области, необходимо: знать потребности населения; предложить услуги, способные удовлетворить их; точно выполнять свои обязанности; использовать "обратную связь" и др.
Возможно ли количественно замерить качество исполнения административных обязанностей? Такие попытки предпринимаются до сих пор. Например, работу чиновников оценивают по числу заявлений граждан, рассмотренных за определенный промежуток времени (день, неделя, месяц). Однако при таком подходе акцент ставится на снижении затрат, а не на улучшении результатов. Именно этим объясняются усилия правительства добиться выполнения того же объема работы меньшим штатом.
Специалисты утверждают, что для достижения успеха следует создать в госучреждениях атмосферу всеобщей борьбы за "высшее качество" — примерно так, как это делается в частных компаниях. Приведу ряд сравнений из книги ТЛитерса и Р.Уотерме-на "В поисках совершенства" (2):
1. Приверженность к действию. Если работник частной организации сразу приступает к делу, то чиновник сначала советуется с начальником и только после его дозволения начинает действовать;
2. Быть ближе к клиенту. Частная фирма чутко прислушивается к запросам потребителя, оперативно откликается на его требования. В противном случае она разорится. Госучреждению же это не грозит. Поэтому чиновник чаще занят собой, а не клиентом;
3. Выбор сферы деятельности. Частная компания находит тот род деятельности, для которого она более всего пригодна. Госучреждение занимается лишь тем, что предписано законодательством.
Таким образом, самый значительный вызов госслужбе — это ориентация на качество услуг. Другой вызов связан с внедрением новейших информационных технологий, влияющих на структуру госучреждений, процесс принятия решении, квалификацию персонала и др. Применение таких технологий способствует как централизации, так и децентрализации административной структуры. Информация может храниться в "центре" и тем самым полномочия чиновников будут ограничены. Вместе с тем терминалы на местах открывают возможность быстрее "спускать" информацию в учреждения до уровня оперативных работников. Благодаря этому можно сократить среднее звено управления, поскольку функции оповещения и координации выполняются с помощью компьютерной сети.
Достоверная, полная информация повышает эффективность принятия решении на любых должностных уровнях. Она уменьшает риск, поскольку позволяет проводить моделирование ситуации. Многие госучреждения уже накопили базы данных, содержащие информацию о подрядчиках, контрактах, ходе их реализации и т.д. Все это ускоряет процесс принятия управленческих решений.
Внедрение информационных технологий открывает новые перспективы планирования функций должностных лиц и подготовки работников к их выполнению. Это способствует повышению профессионального мастерства и развитию личностных качеств персонала госучреждений. Перемещение процесса принятия решений сверху вниз посредством компьютеризации создает атмосферу доверия, укрепляет чувство личной причастности и ответственности рядовых сотрудников за выполнение целей организации.
Еще один вызов государственной службе — необходимость перехода от методов администрирования к менеджменту. В отличие от административной системы управления менеджмент предполагает более высокую степень свободы и руководителей, и подчиненных. Успех менеджмента в предпринимательстве обусловил распространение его принципов деятельности в социальных организациях, не связанных с бизнесом, в т.ч. в структурах госуправления, несмотря на то, что длительное время бытовало мнение: менеджмент неприемлем для госучреждении, поскольку рентабельность для них — не главное. Между тем госслужащим, как и менеджерам частных организаций, приходится заниматься повышением уровня обслуживания, производительностью, стимулированием персонала, жизнеспособностью и перспективами развития своего учреждения и т.д.
Современному госслужащему требуются следующие навыки менеджера: умение доводить до сведения информацию; способность к непринужденному межличностному общению и к контактам с представителями других сфер деятельности; умение принимать решения и самостоятельно разрешать проблемы; способность работать в коллективе, "командой"; умение советоваться, вести переговоры; профессиональные навыки, и др.
Известный специалист в области менеджмента Менинг полагает, что перечисленные навыки нужны всем госслужащим. Однако для вышестоящих должностных лиц прежде всего требуется умение проводить консультации, переговоры и заседания. Для руководителей среднего звена важнее умение работать бригадным методом, сколачивать "команду". Профессиональное мастерство и специальные навыки необходимы управленцам, занимающим низовые должности (3).
За точку отсчета современной истории реформ британской госслужбы можно взять 1968 г. — дату публикации уже упоминавшегося доклада Фултона. Однако реальные перемены стали происходить здесь лишь десять лет спустя. Почему? Специалисты полагают: все дело в смене, обновлении идей и ценностей. Влияние этих факторов трудно уловить. И тем не менее именно они преобразуют сложившиеся социальные институты и организации.
Когда в начале 80-х годов в обществе дискутировалась проблема об уменьшении масштабов госслужбы, то это происходило под воздействием экономических теорий монетаризма и политических взглядов "новых правых" во главе с М.Тэтчер. Именно тогда была предпринята попытка ввести принципы рыночной экономики в деятельность госучреждений, предоставив им возможность конкурировать с частными организациями. Многие реформы госслужбы как зеркало отражали преобразования в общественном секторе. Напомню о важнейших из них.
Приватизация — реформа, смысл которой заключается в передаче государственного имущества частным лицам. Так, в 1992 г. в результате продажи национализированных энергетических компании было упразднено Министерство энергетики. Данная реформа опирается на идеологию "свободного предпринимательства", которая утверждает, что в условиях рынка конкуренция способствует существенному росту качества товаров и услуг.
Конкурсный тендер и передача на подряд. Эта реформа обязала центральные и местные органы власти объявлять торги-конкурсы по выполнению разнообразных услуг: охрана, уборка служебных помещений, сбор мусора и др. Тендер оказал значительное влияние на характер деятельности госучреждений. В структуре многих департаментов (заказчиков) появились "фирмы" по непосредственному обслуживанию (подрядчики) . Отношения между ними строятся на договорной основе.
Введение полурынков в системе госучреждений позволило их служащим самостоятельно использовать бюджетные средства, распределять ресурсы и т.д. Благодаря этому больницы, например, превратились в хозрасчетные организации, конкурирующие между собой.
Трансферы и ваучеры — еще один шаг по пути конкуренции, повышающий эффективность финансирования государством услуг населению. Так, в результате введения ваучера на образование местные департаменты просвещения были лишены возможности распоряжаться, в какой школе должен учиться ребенок. Учащиеся и их родители сами решают, где они могут "потратить" свой ваучер.
В условиях глубокого и масштабного преобразования общественного сектора вырабатывался новый подход к управлению госслужбой. Суть его была такова: сократить бюрократию, лишь реагирующую на внешние процессы, и превратить ее в инициативную организацию, способную контролировать эти процессы.
Рассмотрим подробнее хронологию реформ государственной службы в Великобритании в 80 — 90-е годы.
Проверка эффективности (1979 г.). Возглавив правительство, М.Тэтчер ввела новую систему проверки департаментских расходов — "опросы Рэйнера"*. Проверки имели две стратегические цели: 1) выявить потери отдельных подразделений министерств, устранить дублирование работы; там, где это возможно, сократить затраты и повысить эффективность; 2) указать пути более значительных, долговременных реформ госслужбы.
* Дерек Райнер — один из директоров сети магазинов "Маркс и Спенсер", ныне лорд.
Темы опросов были самые разные — от выплат по социальному обеспечению до организации береговой охраны. Главное внимание уделялось действиям и их результатам. Доклад проверяющих включал: факты о состоянии дел, информацию о возможности улучшения работы и рекомендации относительно того, как достигнуть необходимых перемен. Методика проверок оправдала себя на практике и дала в результате экономию порядка 2 млрд.ф.ст.
Финансово—управленческая инициатива (1982 г.). "Опросы Рэйнера" заложили основу для реформы подотчетности менеджеров сначала в Министерстве окружающей среды (1980 г.), а позднее — в Министерстве обороны. Она получила название MINIS (Информационная система менеджмента для министров) и призвана была установить: "что произошло", "кто за это ответственен", "какие ставились цели" и "велся ли по ним мониторинг".
Система встретила скептическую реакцию правительства. Однако из нее выросла Финансово-управленческая инициатива (FMI). Она внесла радикальные изменения во все центральные ведомства. Ее цель — создание в каждом министерстве системы, посредством которой менеджеры любого уровня знали бы поставленные перед ними задачи и понимали бы, как будут оцениваться результаты их работы, несли бы четко определенную ответственность за наилучшее использование ресурсов, получали бы необходимую информацию, обучение и консультации для эффективного выполнения своих обязанностей.
Ключевой элемент FMI — делегирование вниз ответственности за правильное использование бюджетных средств и создание специальных центров, где руководители отчитываются за произведенные расходы. Это позволило уйти от традиционной формы централизованного бюрократического управления. Тема децентрализации получила дальнейшее развитие в очередной инициативе правительства, которую называют самой амбициозной попыткой реформы госслужбы в XX в.
Инициатива "Следующие шаги" (1987г.). Она была предпринята в результате отчета, представленного отделом по вопросам эффективности Министерства финансов ("Улучшение управления в правительстве: следующие шаги"). В отчете были сделаны такие выводы: 1) большинство госслужащих озабочено предоставлением правительственных услуг; 2) в высшем руководстве доминируют люди, обладающие навыками и знаниями, в основном, в области формулирования политики, но не имеющие достаточного опыта в деле предоставления услуг; 3) госслужба громоздка, она отличается слишком большим разнообразием и потому ею трудно эффективно управлять как единым целым.
Исходя из этого, была поставлена задача установить принципиально новый способ управления госслужбой. Предусматривалось создание — для осуществления специфических услуг населению — исполнительных агентств, имеющих высокий уровень автономии по отношению к центральному контролю. В проект была заложена идея о разграничении политической функции министерских советников и повседневной административной работы чиновников.
Каждое агентство возглавляет главный исполнительный директор, который непосредственно подотчетен министру. Он получает плановые задания в области качества услуг. Руководителю дана управленческая и финансовая свобода, которая позволяет ему лучше выполнить свою работу. Для исполнительного агенства составляется рамочный документ, где излагаются цели, задачи и принципы его деятельности.
Например, для судебной службы, которая получила статус агентства в апреле 1995 г они сформулированы следующим образом.
Цели: судебная служба выполняет административные задания, необходимые для заслушивания судебных дел, вынесения решений по гражданским спорам, семейным разбирательствам, исполнения судебных решений.
Задачи: служение общественности путем быстрого и аккуратного предоставления услуг, повышения их качества и эффективности.
Принципы: судебная служба является организацией, которая ценит и вознаграждает навыки и результаты своих специалистов; предоставляет персоналу полномочия и автономию, необходимые для его деятельности; обеспечивает его эффективными вспомогательными службами для улучшения работы; поощряет новаторство и быстрое реагирование на перемены; обеспечивает баланс между стандартными услугами и необходимостью удовлетворения местных потребностей; разрабатывает методы, в т.ч. систему информационной технологии, экономящие средства и улучшающие услуги.
Этот основополагающий документ деятельности судебной службы охватывает пятилетний период, по истечении которого он будет пересмотрен, обновлен.
На ближайшие три года (до марта 1998 г.) разработан корпоративный план судебной службы, где сформулированы ее важнейшие задачи и стратегия их реализации. Так, одной из крупных задач является улучшение качества услуг, предоставляемых общественности, в частности, сокращение времени ожидания судебных разбирательств. Решение этой задачи намечено осуществить путем централизации, стандартизации и упрощения административных процедур, а также посредством применения новых технологий. Другая задача — устранение разрыва между расходами на государственный бизнес и доходами в виде гонораров от такой работы. Для ее выполнения предусмотрены разработка гибкой, чувствительной системы управления и более эффективное использование служебных помещений.
Наконец, первый год работы агентства (1995/96 гг.) охватывает бизнес-план, основными моментами которого являются: изменение структуры управления судебной службой; пересмотр существующей системы оплаты труда; ведение переговоров по этим вопросам.
В результате реализации инициативы "Следующие шаги" в сравнительно короткий срок была развернута сеть разнообразных исполнительных агентств. Если в течение первого года ее действия организовано было всего 8 таких агентств, то к концу 1993 г.— около 100. В них работает ныне почти 400 тыс. служащих. В чем заключается секрет успеха? — В отношениях между агентством и министерством, для которого агентство работает на основе взаимно согласованных документов, а также высокой степени предоставленной ему свободы.
Хартия для граждан (1991 г.) изменила отношения между агентствами и их клиентами. Хартия преследовала цель повысить эффективность удовлетворения потребностей населения. Она призвана выявить действенные пути предоставления коммунальных и других общественных услуг. Ее ключевые принципы:
Стандарты — установление, мониторинг и публикация ясно определенных стандартов в отношении услуг, которые могут ожидать пользователи. Обнародование фактических показателей работы в сравнении со стандартами. Гласность — полная и точная информация должна предоставляться клиентам немедленно и беспрепятственно. В ней просто и доступно объясняются работа коммунальных и общественных служб, стоимость их услуг, а также указаны руководители этих служб. Консультации — следует регулярно и систематически изучать нужды потребителей общественных услуг. Мнения пользователей о службе, их приоритеты в отношении ее улучшения необходимо учитывать в решениях, принимаемых относительно стандартов. Вежливость—требуется проявлять ее к потребителю. Услуги оказываются равно всем, кто имеет право на их получение, они должны быть предоставлены в удобной для клиентов форме. Госслужащие обязаны носить значки со своей фамилией. Жалобы — если что-то сделано плохо или неправильно, следует принести извинения клиенту, объяснить причины случившегося, быстро отыскать эффективное средство для исправления недостатков. Требуется установить простой порядок внесения жалоб; там, где это возможно, он должен сопровождаться независимым пересмотром. Отдача — эффективное и экономное предоставление услуг общественности в пределах ресурсов, которые страна может себе позволить; объективная проверка и подтверждение показателей в сравнении со стандартами.
На основе изложенных принципов другие ведущие агентства опубликовали собственные хартии, где подробно изложены услуги, предоставляемые потребителям (Хартия пациентов. Хартия съемщиков, Хартия родителей, Хартия для ищущего работу и др.).
Тестирование рынком (1992 г.). В конце 1991 г. правительство опубликовало документ под названием "Конкуренция за качество". В соответствии с убеждением, что конкуренция является гарантом качества и наилучшей формой отдачи вложенных средств, в этом документе были изложены следующие предложения:
7 публикация планов расширения сферы услуг, охваченной подрядами, которые предоставляются на конкурсной основе;
- выявление перспективных направлений для подрядов, например, выполнение канцелярских работ, услуги в области информатики и др.;
- устранение факторов, тормозящих инициативу подрядчиков в отношении НДС итд.;
- оплата труда, обоснованная показателями качества услуг, отдачи вложенных средств.
Этот процесс получил название "тестирование рынком". Он связан с передачей деятельности административных учреждении частному подрядчику на конкурсной основе. Рыночное тестирование в принципе похоже на решения типа "производить самим" или "покупать", которые применяются в частном секторе. Каким бы ни было решение (передать предоставление услуг подрядчику или заниматься этим самим), рыночное тестирование в любом случае обеспечивает наилучшую отдачу вложенных средств. Такого рода мероприятия дали в результате казне ежегодную экономию средств порядка 100 млн. ф. ст.
Практика показала, что реформы, связанные с децентрализацией госслужбы, натыкаются на юридические препятствия, которые затрудняют полное делегирование управленческой ответственности. В связи с этим в декабре 1992 г. был принят Закон об управлении государственной службой. В результате его введения Казначейство и секретариат Кабинета министров получили возможность делегировать другим ведомствам и агентствам ответственность относительно определения условий для своих сотрудников. Причем делать это они могут селективно, т.е. делегируя функции отдельным организациям, либо комплексно, делегируя функции разным учреждениям.
Анализ процесса реформирования государственной службы в Великобритании свидетельствует, что за два десятилетия в этой области произошли значительные перемены: удалось разрушить барьер между государственным и частным сектором, ввести элементы рыночных отношений, менеджмента в практику работы госучреждений.
Представляется, что обращение к новейшему британскому опыту реформирования административных структур может быть полезным для начинающейся модернизации отечественного госаппарата. Разумеется, при этом надо хорошо знать "почву", понимать, что одни и те же меры в разных социальных условиях не всегда дают одинаковый результат. Об этом с полным основанием напоминает М .Афанасьев в статье, посвященной проблемам постноменклатурного российского чиновного мира (4). Так, можно согласиться с этим автором в том, что создание у нас в стране специальных "независимых" агентств вряд ли может дать положительный результат, ибо отсутствуют развитые нормативно-правовая база государственного контроля и апелляционно-арбитражная система (4, с.69). В то же время в британском опыте привлекают ряд удачных подходов к реформированию госслужбы, всесторонне разработанные и испробованные методы определения качества и эффективности ее работы. Речь идет, например, о методике оценки исполнительской деятельности административных учреждений, разработанной Рэйнером.
В ее основу положена концепция "отдачи денег", которая использует такие понятия, как "экономия", "действенность", "эффективность" (ЭДЭ). Покажем сначала, как эти понятия определяются, а затем рассмотрим, как они применяются к оценке деятельности госорганизаций.
В соответствии с системным подходом всякая организация имеет свои "входы", "процессы" и "выходы". Возьмем, к примеру, процесс изготовления шариковой ручки. На "входе" мы увидим металлический шарик, пластмассу и пасту, которые, под воздействием труда, превращаются на "выходе" в пишущий предмет.
Понятие "экономия" связано с вкладом в процесс производства, т.е. с "входами". Экономию определяют как стремление снизить стоимость входящих ресурсов. В нашем случае это означает — минимально уменьшить стоимость вкладываемых материальных средств, труда и других факторов производства при определенном сохранении качества шариковой ручки.
"Действенность" отражает степень достижения цели. Речь идет о соотношении предполагаемой и реальной выгоды. Действенность — это оценка продвижения к цели и рассмотрение иных способов ее достижения. Так, фирма, производящая шариковые ручки, намечает их выпуск в многоцветном варианте, благодаря чему можно завоевать 10% рынка подобной продукции. Она сможет сопоставить то, что реально достигнуто, с поставленной ранее целью.
"Эффективность" предполагает соотношение между входящими затратами и выпуском продукции. Эффективной (продуктивной или рентабельной) программой будет такая, которая выполнена с минимальной затратой средств. Эффективности можно добиться, сделав минимальными затраты по сравнению с выгодой или, наоборот, с максимальной выгодой по сравнению с затратами, или то и другое сразу. Решающий фактор в этом соотношении—процесс преобразования затрат в выгоду.
Исходя из такого определения понятий, можно сложить следующую формулу: отдача денег - действенность х эффективность х экономия. Отдача денег увеличивает ценность выходящего ресурса по отношению к действительной стоимости входящего ресурса.
Можно ли применить эту формулу к деятельности госучреждений? Здесь возникает ряд трудностей. Во-первых, некоторые административные организации обладают монополией на услуги. Например, существует только одно Министерство социального обеспечения, и у него нет поэтому стимула для повышения эффективности. В конкурентной среде неэффективность организации привела бы к снижению доходов, более низким дивидендам держателей акций, в конечном счете — к банкротству. Во—вторых, у производственной организации есть осязаемая продукция (шариковая ручка). Но это редко встретишь в госучреждении. Какова "продукция", например, у местной администрации — постановления, идеи, аналитические записки? В—третьих, у производственной организации существует конкретный потребитель, который обменивает свои деньги, например, на шариковые ручки. Госучреждению не всегда легко определить "потребителя". Это может быть и министр, и обычный гражданин. Однако министр стремится, как правило, сократить расходы на услуги, в то время как граждане нуждаются в большем объеме услуг. В-четвертых, производственная организация имеет четкую цель — добиться максимальной прибыли. Экономия благодаря действенности способствует повышению эффективности. Госучреждения не могут столь четко сформулировать свои цели. Например, в число ценностей, на которые ориентируется государство, входит социальная справедливость. Однако каждый чиновник понимает эту справедливость по-своему.
Как же измерить экономию, действенность и эффективность административных учреждений? Следуя рациональной модели выработки политики, организация решает, каких целей и с помощью какого курса добиваться. Затем возникает естественный вопрос: "как узнать, достиг ли я того, что наметил?" Для того чтобы ответить на него, следует оценить проделанную работу. Поэтому менеджеры и в государственных, и в частных организациях пользуются некими единицами измерения. Например, "прибыль" в госучреждениях станет известна только после "исторического события" — составления отчета об исполнении бюджета.
Однако менеджеру нужна и промежуточная информация.
Очевидно, что критерии, с которыми подходят к оценке исполнительской деятельности, нельзя рассматривать в отрыве от культуры, структуры и внешней среды данного учреждения. Об этом, в частности, пишут П.Джексон и Б.Пальмер: "Обязанность руководства — добиться, чтобы у организации были представления о перспективе и стратегии, пути достижения которых отражают отдаленные и ближайшие цели. Не может быть системы оценок, если цели четко не сформулированы и их не поняли те, перед кем они поставлены. Кроме того, сами по себе эти цели бессмысленны, если нет возможности оценить их выполнение" (5).
Приведу ряд наиболее распространенных критериев оценки работы:
1. Показатели себестоимости (во сколько обходится услуга, например, обработка заявки на ремонт жилища?);
2. Показатели производительности (сколько может сделать один работник, например, обработать заявок на ремонт за час?);
3. Показатели соотношения между спросом и предложением (реальное предоставление услуг по сравнению с показателями потенциального спроса, например, число отремонтированных квартир на 100 желающих).
Перечень подобных критериев можно продолжить. Однако они не будут иметь смысла, если нет цели. Данные следует преобразовать в значимую информацию, например, с помощью "структурного опроса". Суть этого метода можно выразить словами Редьярда Киплинга: "Шесть верных слуг есть у меня. Они меня учат всему. Зовут их: Что? и Когда? Кто? Где? Как? и Почему?" Когда аналитик сталкивается с проблемой оценки деятельности административной организации, необходимо критически изучить ситуацию с помощью следующей матрицы (см.табл.).
В качестве основных целей проверки административной организации ставятся: а) отдача денег, б) повышение качества работы; в) улучшение руководства и организации. Временные рамки типичной проверки составляют два года. Она проводится в несколько этапов: 1) определяются предмет и условия проверки; 2) составляется план проверки, рассчитанной на 15 дней; 3) проводится работа на месте; 4) по истечении 60 дней обсуждаются поступающие данные; 5) через 90 дней составляется отчет о проверке; 6) спустя три месяца разрабатывается план мероприятий; 7) через два года составляется отчет о проделанной работе.
|
Первичные вопросы |
Вторичные вопросы |
Возможные альтернативы |
Отобранные альтернативы |
|
|
Цель |
что делается? |
почему делается? |
что еще можно сделать? |
что еще необходимо сделать? |
|
Средство |
как делается? |
почему таким способом? |
как можно сделать по-другому? |
как это должно делаться? |
|
Место |
где делается? |
почему там? |
где еще можно сделать? |
где это должно делаться? |
|
Очередность |
когда делается после: до: |
почему тогда? |
когда еще можно сделать? |
когда это должно делаться? после: до: |
|
Лицо |
кто делает? |
почему он? |
кто еще может делать? |
кто должен делать? |
В Великобритании к такого рода проверкам привлекаются лица с конкретным опытом управленческой работы и качествами, наиболее пригодными для их проведения. Речь идет об умении анализировать, решать проблемы, работать с коллегами, составлять отчеты, представлять их, понимать процесс перемен и др.
В заключение приведу ряд принципов, сформулированных Райнером в результате многочисленных проверок эффективности административных учреждений:
- Не создавайте бюрократию для борьбы с бюрократией.
- Задавайте цели эффективности, выбирайте приоритеты и осуществляйте их достижение по жестким временным графикам.
- Попытайтесь вовлечь ответственных за проведение реформы в осуществление необходимых перемен.
- Настаивайте на прямой линии работы, начинал с тех лиц, которые проводят исследование, и заканчивая теми, которые обладают полномочиями на осуществление перемен.
- Ничто не принимайте за должное, выходите на места и наблюдайте за тем, что там происходит,
Как показывает опыт, соблюдение этих принципов позволяет не только успешно провести проверку, но и существенно повысить эффективность обследуемого ведомства.
1. Joner B.M., Robins L. Two Decades in British Politics. Manchester, 1992, p. 175-176.
2. Peters Т.О., Waterman R.H. In Search of Excellence. NX., 1982.
3. "Management in Governemenf, 1984, № 1, p. 59.
4. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба (Российское чиновничество на распутье). — "Полис", 1995, № 6.
5. Jackson P., Palmer В. first Steps in Measuring Performance in the Public Sector: A Management Guide