Science Index

Социальные сети

 

Почему демократии лучше Почему

демократии

лучше

Джозеф Сайджл,
Майкл Вайнштейн,
Мортон Гальперин

 

Развенчание мифа

«Экономическое развитие делает демократию возможной», – говорится на сайте Государственного департамента Соединенных Штатов. Тем самым признается, что прежде, чем переходить к демократии, бедные страны должны стать экономически развитыми. Но история свидетельствует об обратном. Экономический рост в бедных демократиях был по крайней мере таким же быстрым, как и в бедных автократиях, но они намного превзошли последние по большинству показателей социального благополучия. Кроме того, демократиям значительно легче удается избегать различных потрясений и катаклизмов. Развенчание тезиса «сначала развитие, потом демократия» важно не только потому, что он ложен, но и потому, что он привел к чудовищной политике, которая свела на нет усилия международного сообщества по улучшению жизни сотен миллионов людей в развивающихся странах.

Те, кто считает, что демократия может быть установлена только в экономически развитом государстве, искусственно замедляют переход к демократии. Но есть и те, кто считает, что страны остаются бедными именно потому, что в них сохраняются автократические политические структуры. И мы полагаем, что стратегия «сначала развитие» ведет к порочному кругу бедности, конфликтов и угнетения.

Почему миф под условным названием «сначала развитие» возобладал? Прежде всего он опирается на высказанное политическим социологом Сеймуром Мартином Липсетом и его коллегами почти полвека тому назад соображение о том, что экономический рост создает необходимые предпосылки для демократии, распространяя грамотность, создавая прочный средний класс и воспитывая космополитические идеалы. Кроме того, этот миф прекрасно отвечал требованиям эпохи его зарождения – «холодной войны», когда почти треть стран, существовавших в мире, считалась демократической, и лишь немногие из них были бедными. Системы правления зависели от того, к какому из полюсов тяготели страны – к советскому блоку или к Западу. Возлагать надежды на прогресс в развивающемся мире, опираясь на редкие примеры демократических стран, типа Индии, Коста-Рики и Колумбии, казалось в тех условиях нереалистичным. Кроме того, Запад готов был поддерживать авторитарные правительства, которые не контролировались Советским Союзом, чтобы не допустить их перехода на сторону коммунистов.

Тезис «сначала развитие», связанный с представлением о пользе авторитаризма, сохранился в мире и после окончания «холодной войны», несмотря на удручающие экономические показатели латиноамериканских военных правительств, «сильных» правителей в Африке и коммунистических стран в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе. Это было обусловлено главным образом впечатляющими экономическими успехами некоторых восточноазиатских автократий: Сингапура, Индонезии, Южной Кореи, Тайваня и – в последнее время – Китая. Опыт этих стран сделал особенно привлекательной новую разновидность тезиса «сначала развитие»: сильное технократическое правительство, избавленное от хаоса демократии, лучше всего подходит для проведения эффективной и дальновидной макроэкономической политики. Согласно этой точке зрения, опыт России 1990-х годов и неустойчивость молодых демократий в Восточной Европе, Латинской Америке и Африке свидетельствуют о неосмотрительности попыток слишком быстрого перехода к демократии.

 

Более сильные, более благополучные, более мирные

Каким бы привлекательным ни казался тезис «сначала развитие», опыт показывает, что в развивающемся мире демократии всегда превосходят автократии. Но прежде необходимо пояснить, что мы имеем в виду под демократией. Демократия – это политическая система, отличительными особенностями которой являются участие народа в политической жизни страны, подлинное соперничество в борьбе за исполнительную власть и институциональные ограничения власти.

Поскольку все согласны с тем, что наиболее процветающими странами в мире являются сложившиеся демократии, и поскольку споры о том, способны ли демократии с низкими доходами достичь темпов роста, сопоставимых с темпами роста авторитарных правительств с низкими доходами, уже завершены, в статье мы ограничимся странами, имеющими ВВП на душу населения до 2000 долларов (в долларах 1995 года). Таким образом, мы сравниваем две группы стран: демократии с низкими доходами и автократии с низкими доходами.

Данные, взятые из «Показателей мирового развития» Всемирного банка с 1960 года по настоящее время, свидетельствуют, что экономический рост в демократиях с низкими доходами в среднем за последние 40 лет был столь же быстрым, как и в автократиях с низкими доходами. За пределами Восточной Азии, о которой подробнее мы поговорим ниже, экономический рост в бедных демократиях на 50% превышал экономический рост автократий. Страны, избравшие демократический путь развития, – Доминиканская Республика, Индия, Латвия, Мозамбик, Никарагуа и Сенегал, – как правило, опережали по уровню развития автократические страны, например, Анголу, Республику Конго, Сирию, Узбекистан и Зимбабве. Кроме того, поскольку для 25% авторитарных режимов с худшими показателями, включая Кубу, Северную Корею и Сомали, статистические данные отсутствуют, отставание в росте у автократий оказывается намного более сильным, чем показывают имеющиеся материалы.

Преимущество бедных демократий перед бедными автократиями становится еще более очевидным, когда споры переходят от темпов роста к более широким оценкам благополучия. Развитие стран также может оцениваться по различным социальным показателям: продолжительность жизни населения, качество питьевой воды, процент грамотного населения, урожайность сельского хозяйства и качество услуг здравоохранения. Почти по всем показателям качества жизни демократии с низкими доходами намного превосходят автократии.

В демократиях с низкими доходами люди живут в среднем на девять лет дольше, чем в автократиях с низкими доходами. В демократиях на 40% больше людей могут получить среднее образование, а вероятность получить хороший урожай в таких странах выше на 25%, чем в автократиях. Этот показатель особенно важен, потому что 70% населения в бедных странах живет в сельской местности, и более высокий уровень производства в сельском хозяйстве означает большие занятость, капитал и продовольствие. В бедных демократиях детская смертность в младенческом возрасте на 20% ниже, чем в бедных автократиях. Специалистам по развитию следует обратить внимание на эти цифры, потому что последний показатель свидетельствует о многих особенностях социального развития, например, об охране здоровья беременных женщин, питании, качестве питьевой воды и образовании девочек.

Кроме того, у демократий с низкими доходами обнаруживается еще одно весомое преимущество: им легче удается избежать экономических потрясений. После 1960 года бедные автократии страдали от серьезных экономических потрясений (падение ВВП на 10% и более в год) вдвое чаще, чем бедные демократии. 70% автократий пережили подобные экономические катаклизмы хотя бы один раз после 1980 года, при том что только 5 из 80 случаев серьезных экономических потрясений, произошедших за последние 40 лет, приходятся на демократические страны.

С этой точки зрения, многие периоды быстрого роста ВВП бедных автократий, о которых часто говорят сторонники тезиса «сначала развитие», оказываются простым восстановлением утраченного в трудные времена. Возьмем для прмера Чили. Хотя Чили приводят в качестве эталона 13-летнего автократического роста за 17 лет правления Аугусто Пиночета, эта страна пережила два серьезных экономических кризиса: спад на 12% ВВП на душу населения в середине 1970-х годов и на 17% – в начале 1980-х годов. Лишь в середине 1980-х годов Чили удалось превзойти показатели дохода на душу населения, которые существовали в 1973 году, когда к власти пришел Пиночет.

Частые упреки в том, что, потворствуя популистским устремлениям, демократии наносят вред экономике, не имеют под собой никаких оснований. В среднем на протяжении последних 30 лет дефицит в бедных демократиях был не выше, чем в бедных автократиях. Точно так же бедные демократии и бедные автократии тратят примерно одинаковые средства на образование и здравоохранение, только демократии используют их с большей отдачей. Неслучайно демократии с низкими доходами на 15-25% менее коррумпированы, чем автократии.

Демократиям также легче удается избегать гуманитарных катастроф: за последние 20 лет 87 наиболее крупных кризисов, связанных с беженцами, произошли в автократиях, а 80% всех перемещенных лиц в 2003 году жили при авторитарных режимах, хотя такие режимы установлены только в трети государств. Нобелевский лауреат и специалист в области политической экономии Амартья Сен однажды заметил, что ни в одном демократическом государстве со свободной прессой не было случаев массового голода.

Некоторые считают, что в появлении политиков-авантюристов, раздувающих этническую и региональную вражду и даже вооруженные конфликты, следует винить «преждевременную» демократизацию стран с низкими доходами. Согласно этой точке зрения, железный кулак автократического лидера позволяет избежать раскола общества. Но факты свидетельствуют против этого довода. После 1980 года в бедных странах конфликты происходят примерно раз в пять лет. Однако в бедных демократиях они возникают реже, чем в бедных автократиях. В Африке, южнее Сахары, где в последнее время происходило большинство гражданских конфликтов, в странах, переживающих демократические реформы, вооруженные конфликты случались вдвое реже, чем в целом в регионе.

Данные свидетельствуют, что бедным демократиям удается лучше обеспечивать своих граждан материальными благами, чем бедным авторитарным странам, конечно, из этого правила есть исключения. Некоторые демократии едва сводят концы с концами; а немногие авторитарные режимы, особенно в Восточной Азии, процветают. Таким образом, развитие при авторитарных системах возможно, однако подобные примеры являются скорее исключениями, чем нормой. Южная Корея, Тайвань, Сингапур и Индонезия поощряли развитие частного сектора, следуя стратегиям роста, ориентированным на экспорт, и в значительность степени испытали на себе влияние западных демократий, переняв их особые экономические и политические институты. Кроме того, экономические неурядицы, существовавшие в Китае до конца 1970-х годов (когда в стране начала проводиться ориентированная на рынок экономическая политика), свидетельствуют о том, что его последующий экономический рост ни в коей мере не является заслугой авторитаризма. (Об этом также свидетельствует бедственное экономическое положение других восточноазиатских автократий: Северной Кореи, Бирмы, Камбоджи и Филиппин при Фердинанде Маркосе). Таким образом, несмотря на указанные исключения, в основе развития лежит соответствующий опыт демократического правления. И доказательств более чем достаточно: на протяжении последних 40 лет у бедных демократий всегда было преимущество в развитии перед бедными автократиями.

Еще один довод сторонников подхода «сначала развитие» заключается в том, что экономический прогресс приведет в конечном счете к установлению демократии. С переходом страны в группу стран со средними доходами – Фарид Закария из Newsweek и другие называют в качестве такого порога доход на душу населения свыше 6000 долларов – более искушенное население неизбежно потребует своего большего политического участия, что приведет к благополучному переходу к демократии. Тем не менее проверка этого предположения сопряжена с серьезными практическими трудностями: немногим авторитарным странам удалось достичь такого среднего дохода. После 1960 года только 16 автократических стран имели доход на душу населения свыше 2000 долларов. Из них только шесть – Тайвань, Южная Корея, Испания, Португалия, Греция и, возможно, Мексика – стали демократиями в результате экономического роста. Так что нет никаких оснований применять модель «сначала развитие» ко всему развивающемуся миру. Если уж на то пошло, порог в 6000 долларов означает, что почти все 87 стран, находящихся в настоящее время на пути к демократии, в том числе Бразилия, Кения, Филиппины, Польша и Южная Африка, не отвечают этому требованию.

 

Теоретическое обоснование

Рассмотрев превосходство бедных демократий над бедными авторитарными режимами, обратимся к теоретическому обоснованию этой закономерности. Бедные демократии превосходят авторитарные страны потому, что их институты делают возможным распределение власти, а также потому, что они поощряют открытость и приспособление к новым условиям.

У демократических лидеров есть стимулы для того, чтобы откликаться на нужды рядовых граждан. В противном случае они лишатся власти. И поскольку простых людей волнует проблема хлеба насущного, она обязательно находит отражение в программах кандидатов. Напротив, узко клановая поддержка, на которую часто опираются авторитарные лидеры, не позволяет им сосредоточиться на проблемах благосостояния общества в целом.

Превосходство демократий также связано со сдержками и противовесами, которые свойственны самоуправляющимся политическим системам. Ни один человек или правительственный орган не обладает монополией на власть, даже если национальный лидер притязает на представительство всего народа. Демократия сокращает вероятность проведения поспешной, необдуманной или радикальной политики, которая может иметь пагубные экономические последствия. Федеративные системы также помещают сдержки и противовесы на разные уровни правительства, тем самым предотвращая слишком большую концентрацию власти на национальном уровне и создавая возможность гибкого реагирования на местные потребности.

Авторитарные режимы часто превращают политическую монополию в монополию экономическую. Только компании и люди, тесно связанные с правящей партией, могут получать лицензии, разрешения, кредиты и другие ресурсы, необходимые для процветания. Такое преференциальное отношение ослабляет конкуренцию и, следовательно, снижет экономическую результативность. Потребители сталкиваются с меньшими возможностями выбора и более высокими ценами. Когда политическая преданность также определяет доступ к образованию, жилью, карьере и социальному статусу, спектр возможностей людей, не связанных с правящей партией, резко сужается. Поэтому важное преимущество демократий заключается в том, что они создают законодательно защищенное частное пространство, которое способствует воспитанию самостоятельности в помыслах и поступках.

Демократии открыты: они поощряют распространение информации. Правительственные и неправительственные организации регулярно отчитываются о проделанной работе, развивают общество и заставляют политических лидеров рассматривать все имеющиеся возможности, помогая распространению идей. Свободный поток идей, как и свободный поток товаров, способствует проведению продуманной и эффективной политики. Иными словами, развитие – это обучение населения, например, гигиене, совершенствованию методов ведения сельского хозяйства, потреблению продуктов питания или защите окружающей среды. И общество, которое способствует свободному распространению информации, имеет большое преимущество.

Информация лучше всего передается через множество независимых каналов. Например, именно активная просветительская кампания, предпринятая угандийскими правительственными и неправительственными организациями в 1990-х годах, резко сократила распространение СПИДа в этой стране. В свое время Уганда была на первом месте в мире по доле инфицированного взрослого населения (примерно 30%), но к 2003 году этот показатель удалось снизить до 7%. Напротив, попытка скрыть информацию во время эпидемии атипичной пневмонии в Китае позволила болезни распространиться прежде, чем общество узнало о ее существовании и появилась возможность осуществления согласованных действий. Как только существование эпидемии было признано, недоверие к правительству заставило многих китайцев, живших в инфицированных областях, нарушить введенный правительством карантин. Этот пример также подтверждает более общее утверждение: демократиям лучше удается исправлять ошибки. В открытых обществах последствия принятых частными компаниями или государственными ведомствами решений известны и при необходимости могут быть исправлены.

Открытость также уменьшает возможности для коррупции. Наличие независимых средств массовой информации позволяет рассчитывать на большую прозрачность и освещение потенциальных конфликтов интересов. Парадоксальным образом большая открытость в новых демократических обществах поначалу может вызывать ощущение, что положение с коррупцией ухудшилось. Например, исследование, проведенное Transparency International, показало, что в Кении показатели восприятия коррупции в 2003 году – на первом году правления демократически избранного правительства – были хуже, чем в конце 1990-х годов при авторитарном правлении Дэниела Арап Мои. Тем не менее та же организация установила, что в 2003 году в среднем кенийцы давали взятки 9 раз за год вместо 29 в 2002 году, сохранив таким образом примерно 10% своего годового дохода.

Прозрачность приводит не только к сокращению числа взяток, которые формально представляют собой передачу денег от одного гражданина другому и, следовательно, не уменьшают средние доходы. По оценкам Всемирного банка, коррупция, которая действует в качестве налога на законную коммерческую деятельность и ведет к сокращению прибыли, обходится мировой экономике в 5% ее общей стоимости или в 1,5 триллиона долларов в год.

Приспособляемость – еще одна важная особенность демократических государств. Демократии способствуют политической стабильности, устанавливая четкие механизмы передачи власти. Это позволяет им спокойно переносить смерть лидера или его поражение на выборах, сводя к минимуму возможность использования внеправовой или принудительной тактики для достижения власти. Движущие силы развития сохраняются даже в случае изменения политики при переходе власти от одной администрации к другой.

Приверженность сложившимся средствам передачи власти отражает верность принципу господства права при демократии: лидеры могут стать легитимными в глазах народа только в том случае, если они придут к власти демократическим путем. Политическая легитимность, основанная на главенстве закона, в свою очередь создает основу для применения правовых норм в деятельности правительства и частных компаний и регулирования экономики по определенным правилам.

Наконец, демократические структуры прекрасно приспосабливаются к меняющейся обстановке. Поскольку политика в демократических странах связана со сложным процессом проб и ошибок, они могут на ходу приспосабливаться к обстоятельствам. Постоянный приток новых политических идей позволяет исправлять, отбрасывать или заменять инициативы, которые не работают. Именно выборы делают такую корректировку возможной. Но своеобразная «подстройка» постоянно происходит даже во время срока полномочий избранного лидера. Таким образом, особенность демократий состоит не в том, что они всегда находят лучшую политику, а в том, что они институционализируют право смены лидеров или политики, когда что-то идет не так. Эта способность к восстановлению объясняет, почему после демократической смены руководства граждане таких сложившихся государств, как Аргентина, Гватемала, Кения и Южная Африка, говорили о том, что они живут в «новой» стране.

В конечном счете демократии представляют собой чрезвычайно мощную совокупность институтов, которые определяют дальнейшее развитие. Чем более представительным, прозрачным и ответственным оказывается процесс управления, тем больше вероятность того, что политика и практика будут отвечать основным потребностям всего населения.

 

Сначала демократия

Мы отвергаем подход «сначала развитие, потом демократия», поскольку опыт показывает, что зачастую демократия процветает и в бедных странах. Более того, имеются свидетельства того, что часто страны остаются бедными именно потому, что в них сохраняются автократические политические структуры. Поэтому стратегия «сначала развитие» таит в себе опасность замыкания порочного круга бедности, конфликтов и угнетения.

Напротив, связанная с демократией стратегия развития предполагает не только то, что бедные страны могут успешно демократизироваться, но и то, что демократия ведет к появлению сдержек и противовесов, живого отклика на нужды граждан, открытости и механизмов исправления собственных ошибок, то есть всего того, что способствует устойчивому росту и улучшению условий жизни. Создание внутри государства институтов, обеспечивающих подотчетность лидеров своему населению, позволит переложить бремя контроля за инициативами в области развития с международных институтов на национальные политические структуры. Такой перенос ответственности облегчит административное бремя, лежащее на международных учреждениях, и будет способствовать появлению стратегий развития, в большей степени отвечающих местным нуждам.

Борьба с бедностью и развитие демократии – это длительные и сложные процессы, которые не обходятся без определенных откатов в прошлое. Но эти процессы следует рассматривать на фоне более серьезных трудностей, связанных с автократическим правлением: застоя в экономике, гуманитарных кризисов и гражданских конфликтов. Помогая развивающемуся миру избавиться от этих бедствий, Соединенные Штаты и другие индустриальные страны должны сделать демократию основным пунктом в своих программах развития.

 

Источник: Апология. 2005. № 2 (2).