Дипломатия
инкорпорейтед
Джон Ньюхаус
Окрестности Кей-стрит в Вашингтоне кишат лоббистами, и многие из них представляют правительства или организации других государств. Хотя ряд иностранных держав продолжают работать в основном через свои посольства в Вашингтоне, около ста стран полагаются на лоббистов в деле защиты и продвижения своих интересов. Субкультура пиара и юридические фирмы, которые занимаются работой такого рода, отражают неуклонный упадок и приватизацию дипломатии – феномен, который оказывает все большее влияние на то, как Соединенные Штаты проводят внешнюю политику.
За самыми сильными лобби, которые продвигают иностранные интересы, стоят живущие в США сплоченные этнические группы из таких стран, как Армения, Израиль, Индия, Китай, Тайвань, Украина и – в прошлом – Ирландия. Даже государства, имеющие прочные двусторонние отношения с Соединенными Штатами, такие, как Австралия, Норвегия и Япония, нуждаются не только в посольствах, но и в лоббистах. Лоббисты способны действовать внутри системы путями, которые недоступны опытным дипломатам. Лоббистская группа может отождествлять себя с отечественным этническим блоком, даже если ей платит иностранное правительство. Этническая политика в состоянии бить козыри корпоративных интересов и, что еще важнее, влиять на государственные ведомства США в процессе формулирования того, что они считают американскими национальными интересами.
Соединенные Штаты – страна иммигрантов. В этом – сила Америки, но также и некоторые слабости. Хотя этнические группы помогают уравновесить изоляционистские тенденции, присущие американской политике, внутри этих групп иногда возникают противоречия по вопросам, по которым их родина может расходиться со страной, которая их приняла, – США. В других случаях американцы, родившиеся за пределами Америки, без колебаний встают на сторону Соединенных Штатов и оказываются бЧльшими роялистами, чем сам король.
Многие лоббисты берут на себя функции клиентов. Юридическая компания либо лоббистская фирма могут хлопотать и убеждать такими методами, какими не способен действовать их иностранный заказчик, отчасти потому, что большинство посольств не имеют возможности орудовать на Капитолии с тем же удобством и эффективностью. А кроме того, структура правительства Соединенных Штатов стала настолько сложной, что только инсайдеры, например бывшие члены Конгресса или сотрудники его аппарата, превратившиеся в лоббистов, способны разобраться в ее хитросплетениях.
Фигуры с самыми обширными связями чаще всего вступают в какую-нибудь крупную гибридную юридически-лоббистскую фирму типа Patton Boggs, Akin Gump Strauss Hauer & Feld или BGR Group. Последняя начала участвовать во внутренней политике Ирака после вторжения коалиции под предводительством США (2003). Компании, которой руководил бывший посол Роберт Блэкуилл, заплатили 380 тыс. долларов за то, чтобы она представляла правительство Курдского региона Ирака, и 300 тыс. долларов за «стратегическое консультирование» бывшего премьер-министра Айяда Алави, пытавшегося вернуть себе пост главы иракского правительства. Согласно официальным документам, среди прочих клиентов этой фирмы в последнее время были правительства Катара, Сербии и Тайваня.
Наиболее эффективно лоббирование на Капитолии. Если исполнительная ветвь власти ограничена определенными рамками в том, что ей разрешается делать для лоббистов, то члены Конгресса и их аппарат обычно находятся в менее стесненных обстоятельствах. Когда та или иная фракция в Конгрессе занимает под давлением лоббистов определенную позицию, исполнительным ведомствам бывает очень трудно сопротивляться. С функциональной точки зрения правительство Соединенных Штатов – это аномалия, мощная законодательная ветвь которой никак не связана с исполнительной, однако подвержена эксплуатации отечественных посредников, представляющих иностранные правительства.
Для некоторых крупных посольств, начиная с британского и израильского, доступ на оба конца Пенсильвания-авеню не представляет трудностей. Но многим, если не большинству других миссий не хватает ресурсов, и их доступ к людям и офисам ограничен. Типичное посольство средней величины располагает одним-двумя сотрудниками, которые занимаются ведомствами, особенно важными для их страны. Чаще всего это Государственный департамент и Министерство обороны, а также другие ведомства, отвечающие за вопросы безопасности. У этих посольств нет никаких возможностей конкурировать с лоббистскими группами, и они могут даже не пытаться заниматься Конгрессом. Британский дипломат в отставке, который служил послом в Вашингтоне в середине 1990-х, сказал, что проводил почти все время на Капитолии, предоставив подчиненным шанс курировать аппарат национальной безопасности.
Лоббисты иностранных правительств действуют методами, которые помогают чиновникам США и укрепляют действующую власть. Например, лоббистская фирма может помочь заключить сделку с другой страной по закупке сельскохозяйственного оборудования у американского поставщика. Член Конгресса от того округа, где расположен поставщик, объявит затем о продаже, а лоббисты в свою очередь скажут, что поддержка Конгрессом определенных законов поможет и данному предприятию, и другим в этом же округе.
Комитет по американо-израильским общественным отношениям (American Israel Public Affairs Committee), известный как AIPAC, служит образцом для других лоббистских групп и фирм, которые стремятся влиять на внешнюю политику Соединенных Штатов. Он наглядно показывает, как следует направлять внимание на внутреннее соперничество между комитетами Конгресса и на другие группы, включающих политиков, к которым прислушиваются. Лоббисты, работающие на иностранных клиентов, играют в игру, которую один из них описал как «пятимерные шахматы». На нее влияют Белый дом, Конгресс, конфликты между ведомствами, а также Республиканская и Демократическая партии.
Фирма, работающая на иностранного клиента, хранит данные о каждом члене Конгресса, их аппаратах и даже о некоторых депутатах законодательных собраний штатов, которые считаются восходящими фигурами. Компания тщательно анализирует историю голосований и публичные высказывания различных ключевых игроков, особенно председателей комитетов по международным отношениям Сената и Палаты представителей.
На Капитолии самыми влиятельными лоббистскими фракциями являются те, которые представляют заокеанские деловые интересы, такие, в частности, как европейский авиапромышленный конгломерат Airbus либо российский государственный гигант «Газпром». Следующая наиболее влиятельная группа состоит из совещаний (caucus) внутри Конгресса, в составе которых конгрессмены и сенаторы объединяются для отождествления с той или иной страной либо для выражения ей поддержки. Например, совещание Конгресса по вопросам Индии и американцев индийского происхождения – одно из самых многочисленных и включает в себя намного больше 100 конгрессменов, ни один из которых не является индийцем.
Последствия этого процесса иногда видны не только в иностранных столицах, но и внутри вашингтонской бюрократии как тенденция менять правила по ходу игры. Так, лоббистская фирма, может услышать, скажем, о переговорах, которые завершил или вот-вот завершит Госдепартамент. Тогда она может вмешаться на Капитолии либо в Белом доме, чтобы изменить результат к выгоде своего клиента. Это является уникальным вашингтонским путем вести дела: договоренность вовсе не обязательно считается окончательной, если одна либо несколько ключевых сторон захотят изменить свою позицию.
Конечно, иностранным правительствам время от времени действительно требуется помощь с поиском пути в вашингтонском лабиринте, и многие стремятся к тому, чтобы Вашингтон поддержал их интересы, а не интересы противников. Можно назвать две страны, которые ощущают зависимость от такого рода политической поддержки США, – это Израиль и Тайвань.
Деятельность лоббистов, работающих по поручению иностранных правительств или корпораций – особенно тех, чье внимание направлено в основном на коммерческие, а не на политические вопросы, – может быть полезной и соответствовать национальным интересам. Соединенные Штаты полагаются на свободную и открытую торговлю и инвестиционный климат, на содействие которым направлена работа этих лоббистов. Лоббисты, представляющие иностранных клиентов, говорят, что их действия – нормальная часть американского политического процесса и неотличимы от лоббирования в интересах отечественных клиентов. Но второе, хотя может вести – и часто ведет – к злоупотреблениям, не чревато искажением внешней политики США или подрывом национальных интересов. Лоббирование же от лица зарубежных стран, как считают многие в Вашингтоне, может негативно отразиться на интересах Соединенных Штатов, мешая разумному и уравновешенному формированию внешней политики.
История влияния
Среди самых первых и наиболее убежденных сторонников иностранных интересов в США были ирландцы. С первых декад XIX века ирландско-американская диаспора в Соединенных Штатах начала оказывать материальную и политическую поддержку ирландским националистам. Это продолжалось до 1990-х годов и в период так называемых «трудностей» (Troubles – период политического насилия в Ольстере и жесткого противостояния религиозных общин с конца 1960-х до конца 1990-х. – Ред.), когда такие группы, как «Помощь Северной Ирландии», помогали семьям ирландских политических заключенных.
В 1930-х годах, когда в Германии начал набирать силу Третий рейх, многие американцы немецкого происхождения объединялись в небольшие группы, одной из которых была «Друзья новой Германии». Они стремительно разрослись в крупные структуры: одна превратилась в Германо-американский бунд (союз), а вторая была фашистской организацией, широко известной как «Серебряные рубашки» по образцу нацистских «Коричневых рубашек».
Эти организации бросались в глаза, но не обладали большим влиянием, однако они все-таки привлекли внимание Конгресса США. В 1935-м Палата представителей подготовила доклад, в котором предостерегала против пропаганды, нацеленной на то, чтобы «повлиять на внутреннюю и внешнюю политику нашей страны». Доклад привел к принятию в 1938 году закона «О регистрации иностранных агентов», или FARA, который предусматривал наблюдение за деятельностью групп, лоббирующих в пользу иностранных интересов. Закон касается всех, кто занимается политической деятельностью или пиаром по поручению иностранного заказчика. Такие посредники обязаны сообщать о своей деятельности Министерству юстиции и отчитываться о любых подарках, которые они делают выборным или назначенным государственным служащим, либо услугах, которые им оказываются. Эти критерии гораздо жестче, чем требования к лоббистам, представляющим внутренние интересы. Однако нормы FARA соблюдаются и применяются небрежно, а зачастую и полностью игнорируются, если их применение политически затруднительно для союзников Соединенных Штатов.
После того как в 1966-м в FARA внесли поправки, обвинения в нарушении этого закона предъявлялись только три раза, и не было ни одного успешного уголовного преследования. Дела закрывались из-за проблем со сроками давности. На вопрос о явно вялом применении закона Дин Бойд, представитель Министерства юстиции, дал следующий письменный ответ: «Министерство юстиции, как правило, стремится добиться добровольного соблюдения FARA посредством различных механизмов, включая при необходимости разрешение споров в гражданском и/или административном порядке». После изменений 1966 года, пишет Бойд, бремя предоставления доказательств, лежащее на правительстве США, возросло, что «сократило частоту уголовных преследований за нарушение FARA и увеличило число разрешений соответствующих вопросов в гражданском и административном порядке».
Другой закон – «Об оповещении о лоббистской деятельности» (LDA) 1995-го – еще слабее. Он полон пороговых ограничений, определяющих, о чем должно сообщаться. В частности, оповещение необходимо, только если на долю иностранного клиента приходится более 20 % всех контактов лоббистской фирмы. «LDA – это просто анекдот, – сказал мне один вашингтонский лоббист, – потому что никто не проверяет поданную отчетность и закон совершенно не применяется».
В июне 2008 года сенаторы-демократы Чарльз Шумер (штат Нью-Йорк) и Клер Маккаскил (штат Миссури), а затем сенатор-демократ Барак Обама (штат Иллинойс) внесли законопроект, который обязывал всех лоббистов, представляющих иностранных клиентов, регистрироваться в соответствии с FARA, даже если они уже зарегистрировались в соответствии с LDA. По действующему законодательству лоббисты, зарегистрированные в соответствии с LDA, не обязаны регистрироваться еще и в соответствии с более строгими нормами FARA. Другая мера внесенного законопроекта требовала оповещения в случаях, когда лоббисты, представляющие иностранных заказчиков, включая правительства и политические партии, вступают в контакт с государственными служащими США, которые работают за рубежом. В настоящее время FARA требует оповещения только от тех посредников иностранных клиентов, которые имеют дело с ведомствами или госслужащими, находящимися на территории Соединенных Штатов. Министерство юстиции пока публично не выразило отношение к законопроекту.
Поэтому проблема состоит в том, возможно ли заставить соблюдать существующие законы (если необходимо, ужесточив их), или же иностранные посредники и их влияние будут продолжать процветать. Предложенный Сенатом билль может стать подходящей отправной точкой для начала ужесточения процесса контроля. Но законы, как бы жестко они ни были написаны, необходимо еще и применять. Как сказал в прошлом году сенатор Шумер, «слишком многие лоббисты обходят закон и действуют в тени, и в очень многих случаях Министерство юстиции стоит у выключателя и отказывается включить свет».
Образцовое лобби
Израильское лобби действует в рамках нежесткой зонтичной организации под названием «Конференция президентов», которая включает несколько подгрупп и комитетов. Самым видным элементом организации является AIPAC. Благодаря сети контактов в правительственных ведомствах и на Капитолии его способность влиять на события и политику в Вашингтоне является, возможно, беспрецедентной. Например, в 1995-м AIPAC успешно пролоббировал в Конгрессе принятие билля о переносе посольства США в Израиле из Тель-Авива в Иерусалим, несмотря на возражения в частном порядке правительства тогдашнего премьер-министра Израиля Ицхака Рабина и администрации Билла Клинтона.
Своей миссией AIPAC провозглашает содействие в предоставлении американским правительством финансовой помощи Израилю, но основная часть этих ассигнований стала рутиной и редко оспаривается. На самом деле бЧльшая часть энергии AIPAC направлена на защиту перед американской публикой жесткой линии Израиля в отношении палестинцев и на отражение критики в Соединенных Штатах такой же жесткой линии Израиля в отношении движения «Хезболла» и, главное, Ирана. При администрации Джорджа Буша такие чиновники, как вице-президент Дик Чейни и министр обороны Доналд Рамсфелд, решительно поддерживали AIPAC в его усилиях привести внешнюю политику США в соответствие с политикой премьера Израиля Ариэля Шарона и его партии «Ликуд», а именно представить Иран в качестве не только региональной, но и глобальной угрозы миру и стабильности. Добиваясь голосов и поддержки, AIPAC не столько угрожает членам Конгресса, сколько заставляет их беспокоиться из-за гневных звонков состоятельных избирателей. Неподчинение AIPAC может усложнить жизнь конгрессменам, которые готовятся к перевыборам.
Однако далеко не ясно, сможет ли AIPAC сохранить свою доминирующую роль. Все большее число американцев еврейского происхождения видят в этом лобби в основном группу этноцентрических экстремистов и возражают против их тактики. Поддержка Израиля начинает зависеть от возраста. Например, недавний опрос, проведенный Нью-Йоркским университетом, показал, что более двух третей молодых неортодоксальных еврейских студентов не считали, что ситуация с Израилем и палестинцами является важным приоритетом на президентских выборах-2008, а более половины опрошенных евреев-американцев старше 65 лет полагали именно так.
Другой опрос, часть «Ближневосточного социологического исследования и описания научных кругов», который проводит Институт исследования ближневосточной политики, продемонстрировал, что подавляющее большинство – примерно четыре пятых – опрошенных американских ученых оценивают деятельность израильского лобби как «негативную» или «крайне негативную» по отношению к интересам Соединенных Штатов. Немногим более многочисленная часть респондентов заявили, что, по их мнению, тактика лобби делает США мишенью «враждебного отношения на Ближнем Востоке, которого можно было бы избежать».
В прошлом заметным исключением из повсеместного контроля AIPAC над израильским лобби был Форум израильской политики. По словам М. Джея Розенберга, директора этого форума по исследованиям и его ключевой фигуры, миссия группы заключается в том, чтобы побудить Соединенные Штаты стремиться к урегулированию израильско-палестинского конфликта и решению проблемы путем создания двух государств.
Альтернативная группа под названием «Джей-стрит» была создана в апреле 2008 года. Она определяет себя как «политическое подразделение произраильского движения за мир» с целью мирного и дипломатического окончания арабо-израильского и израильско-палестинского конфликтов и поддержки нового направления политики США на Ближнем Востоке. У нее есть лоббистское подразделение, работающее на Капитолии, а его комитет политических действий в 2008-м поддержал 41 кандидата на выборах в Конгресс и распределил между ними 578 тыс. долларов. Тридцать три из этих кандидатов победили, хотя отнюдь не ясно, в какой мере этому способствовала помощь «Джей-стрит».
Реакция на появление группы «Джей-стрит» была смешанной. Довольно многочисленные скептики считают, что ее усилия напрасны, поскольку две главные политические партии привыкли слушать прежде всего AIPAC и действовать соответственно. Хотя все большее число американских евреев недовольны позицией Израиля в отношении палестинцев и выступают за решение палестинской проблемы путем создания двух государств, у AIPAC есть некоторые преимущества.
Во-первых, сторонники жесткой линии в еврейско-американском сообществе гораздо активнее продвигают свою позицию, чем те, кто склоняется к решению проблемы путем создания двух государств.
Во-вторых, глубокий страх перед намерениями арабов все еще заставляет многих евреев в Соединенных Штатах предпочитать политику AIPAC.
И, наконец, что тоже довольно важно, комитетом AIPAC руководят профессионалы, которые справедливо считаются обладателями «черных поясов» в искусстве вашингтонской политики.
В марте этого года власть израильского лобби и его союзников на Капитолии явно проявилась в успешном противодействии назначению Чарлза Фримена председателем Национального совета по разведке. Фримен, один из самых уважаемых внешнеполитических аналитиков, часто возражал против израильской политики. Отказываясь от назначения, Фримен написал: «Существует сильное лобби, полное решимости помешать выражению любых взглядов, кроме их собственных. …Никому в США не разрешается об этом говорить. Это не просто трагедия израильтян и их соседей на Ближнем Востоке; это причиняет все больший вред национальной безопасности Соединенных Штатов».
Краткий экскурс
Индийское лобби в США – единственное вашингтонское лобби, которое способно набрать такую же силу, что и израильское. Оно одновременно опирается на разветвленную сеть юридических и пиар-фирм и пользуется поддержкой большой этнической группы американского населения, многие члены которой хорошо образованны и финансово успешны. Например, 20 % всех компаний в Силиконовой долине принадлежат американцам индийского происхождения. Американо-индийский деловой совет, в центральный комитет которого входят 200 компаний, составляющих часть корпоративной элиты Соединенных Штатов, является близким союзником индийского лобби. Как и американцы еврейского происхождения, американцы индийского происхождения очень активны политически.
На сегодняшний день самым спорным и потенциально чреватым неприятностями предприятием, в котором главную роль сыграло зреющее индийское лобби, было продвижение в июле 2005 года заявления, сделанного президентом Джорджем Бушем и индийским премьер-министром Манмоханом Сингхом, которое призывало к поставкам в Индию ядерного топлива и технологий, произведенных в США. По условиям заключенного в дальнейшем соглашения Дели должен разделить военную и гражданскую ядерные программы и в обмен получить доступ к информации и материалам из Соединенных Штатов.
Многие специалисты, занимающиеся вопросами контроля над вооружениями, были против этой сделки, полагая, что соглашение повысит способность Индии производить расщепляемые материалы для своей программы ядерного оружия. Конгрессмен-демократ Эд Марки (штат Массачусетс), сопредседатель специальной парламентской комиссии по нераспространению ядерного оружия, назвал это соглашение «исторической неудачей», которая «подливает ядерное топливо в огонь индийско-пакистанской гонки ядерных вооружений». Основная претензия состояла в том, что данная сделка фактически одобряет отказ Индии присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и делает ее исключением из мировых правил, регулирующих ядерную торговлю. По условиям соглашения Индия получает право на те же торговые и научные преимущества, которые имеют остальные страны, подписавшие ДНЯО, включая пять государств, изначально обладавших ядерным оружием.
Критики США и Индии усмотрели политические, равно как и энергетические, факторы в стремлении пропихнуть сделку. По их ощущению, Джордж Буш стремился воспользоваться ростом индийской экономики, создавая при этом сильный стратегический противовес Китаю. Другие предполагали, что причиной давления администрации Буша в пользу заключения сделки в основном служило стремление президента оставить после себя серьезное наследие, – это мнение разделяют некоторые индийские чиновники, которые часто слышали от своих американских коллег, что сделку необходимо завершить, пока Джордж Буш еще остается на посту президента.
В самих Соединенных Штатах источником коммерческого давления в пользу заключения сделки были Американо-индийский деловой совет, Торговая палата США, военно-промышленный сектор и две американские компании, производящие ядерные реакторы, – General Electric и Westinghouse. «На кону стояли миллиарды долларов, – сказал мне один из лоббистов, участвовавших в переговорах. – Идея заключалась в том, чтобы связать Индию стратегическими отношениями, а затем последовали бы военные заказы».
То, что предлагала администрация Буша, резко противоречило положениям закона Соединенных Штатов об атомной энергии, которые требуют полномасштабных мер предосторожности в случае любого экспорта ядерных материалов или технологий. Для того чтобы сделка состоялась, обе палаты Конгресса должны были сначала одобрить законодательство, освобождающее Индию от действия американского закона. Лобби начало полномасштабное наступление, при этом Американо-индийский деловой совет нанял вашингтонскую адвокатскую фирму Patton Boggs, а индийское посольство привлекло юридическую фирму Venable, в которой работает Бирч Бэй, бывший сенатор и отец ныне действующего сенатора-демократа Айвана Бэя (штат Индиана).
Лоббистское усилие впервые объединило разнородную коалицию групп индоамериканцев, начиная с Ассоциации азиатско-американских владельцев отелей и Американской ассоциации врачей индийского происхождения и кончая более крупными группами, такими, в частности, как Совет по индийско-американской дружбе. Создатель последней группы, Свадеш Чаттерджи, провозгласил, что стратегическое партнерство между Соединенными Штатами и Индией «определит собой XXI век». Другие группы, которые играли активную роль в лоббировании, включали в себя Американо-индийский комитет политических действий, которым руководит Санджай Пури, влиятельный бизнесмен и лоббист, бывший также участником переходной команды губернатора штата Виргиния Тима Кейна, ныне нового председателя Демократической партии. Шехар Тивари, который неофициально представляет Индийско-американский республиканский совет с 36 отделениями по стране, сказал мне, что его структура была «главной закулисной силой».
Различные группы, поддержавшие заключение сделки, утверждали, что это положительно отразится на экологии. Дели, заявляли они, необходимы другие источники энергии вместо мягкого бурого угля, самого загрязняющего источника электричества, на который в основном полагаются Индия и КНР. Чтобы выиграть дело, лобби потратило довольно много денег и провело сбор средств для ключевых фигур, таких, к примеру, как тогдашний сенатор-демократ Джо Байден (штат Делавэр), который был председателем сенатского Комитета по международным отношениям; сенатор-республиканец Ричард Лугар (штат Индиана), старший член этого комитета; сенатор-демократ Джон Керри (штат Массачусетс), который заменил впоследствии Байденана посту председателя. Бывшая сенатор-демократ Хиллари Клинтон (штат Нью-Йорк), в то время со-председатель сенатского совещания по вопросам Индии, была еще одним бенефициаром щедрости лобби.
К ноябрю 2006-го обе палаты Конгресса значительным большинством одобрили сделку, известную как «закон Хайда». Дебаты выявили любопытную полярность: хотя большинство и в Сенате, и в Палате представителей поддержало сделку, довольно большая часть сообщества в сфере внешней политики активно возражала против нее. Это поставило Конгресс перед вопросом: каким образом Соединенные Штаты должны измерять преимущества более сильного и продуктивного партнерства с этой восходящей мировой державой по отношению к рискам, которые представляло собой соглашение, начиная с ущерба, причиненного им ДНЯО и контролю над ядерными вооружениями в целом?
Администрация Барака Обамы стремится побуждать Индию и Пакистан к сохранению стабильных отношений друг с другом. И сделка между США и Индией может не вызвать никакого разлада в Вашингтоне, если только Дели не решит провести испытания боеголовки для своей новой ракетной системы средней дальности Agni II – оружия, которое якобы должно быть нацелено на Китай. Однако вполне ясно, что на Капитолии в любых будущих испытаниях увидят противоречие с законодательными положениями соглашения, которое тем самым окажется под угрозой срыва.
У порога НАТО
В середине 1990-х годов вопрос о том, насколько далеко и быстро следует расширять Североатлантический альянс, был глубоко спорным для внешнеполитического сообщества США. Страны Центральной и Восточной Европы последовательно действовали в Вашингтоне для достижения различных целей, в том числе вступления в западные институты, начиная с НАТО. Это были Венгрия, Польша и Чехия, а позднее – Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения и Эстония. В последнее время Грузия и Украина тоже стали использовать лоббистов, чтобы добиться членства в альянсе, хотя пока безуспешно.
К середине 1990-х риски, связанные с расширением НАТО, стали понятны. Российские националисты смогли эксплуатировать эту проблему в ущерб более умеренным фигурам. Россия тогда хотела вернуть себе историческое место крупного игрока в области европейской безопасности – и хочет этого до сих пор. В то время внутри российской структуры без-опасности были лица, которые пестовали старую вражду. В 1990 году, всего за несколько лет до начала разговоров о расширении, тогдашний советский лидер Михаил Горбачёв получил от американских чиновников заверение в том, что в обмен на согласие СССР на воссоединение Германии Североатлантический альянс не станет развертывать свои силы за пределами ее восточной границы.
Германия предпочитала иметь барьер между собой и Россией и была единственным в Западной Европе последовательным сторонником расширения НАТО. Различные светила в Вашингтоне проталкивали эту идею как способ превентивного подавления имперских порывов России. Существовало также предположение, возможно вполне обоснованное, что администрация Билла Клинтона видела в расширении средство получить поддержку избирателей восточно-европейского происхождения на выборах-1996.
Из стран-кандидатов активнее всех проталкивало расширение НАТО польское правительство, в основном с помощью своего посольства в Вашингтоне, а также при энергичном содействии Польско-американского конгресса – зонтичной организации, объединяющей более 3 тысяч групп американцев польского происхождения, и с помощью лоббистской фирмы. Польшу уже не беспокоила военная угроза со стороны России, но ее действительно волновала возможность оказаться частью вакуума европейской безопасности. Считалось, что расширение НАТО еще больше повысит приверженность Соединенных Штатов европейской безопасности. Венгрия и Чехия предприняли аналогичные усилия.
30 апреля 1998 года Сенат США одобрил билль, поддерживающий расширение НАТО, а год спустя, в марте 1999-го, Венгрия, Польша и Чехия вступили в альянс. Еще через пять лет, в марте 2004 года, в НАТО приняли и других соискателей – Болгарию, Румынию, Словакию, Словению и три прибалтийских государства. Чтобы добиться этой цели, каждая из стран прибегала к помощи лоббистов из Вашингтона.
Одним из лоббистов, активно ратовавших за расширение Североатлантического альянса, был Рэнди Шойнеман, который впоследствии стал главным советником по внешней политике кандидата в президенты Джона Маккейна. Много лет Шойнеман был центральной фигурой в кругу внешнеполитических советников-«ястребов», которые добивались непрерывного приближения НАТО к границам России и ратовали за исключение Москвы из «Большой восьмерки». Именно такую позицию Маккейн занял в ходе своей избирательной кампании. Вплоть до начала 2008-го Шойнеман одновременно работал на избирательную кампанию Маккейна и был платным советником правительства Грузии. Он являлся также зарегистрированным лоббистом Латвии, Македонии и Румынии. В 2006 году Маккейн стал одним из спонсоров законодательства, принятого Сенатом, которое одобряло дальнейшее расширение НАТО и включение в него Албании, Грузии, Македонии и Хорватии.
Среди других компаний, лоббировавших в пользу соискателей членства в альянсе, была фирма Jefferson Waterman International (JWI) с Кей-стрит, которая представляла в этом процессе Болгарию и Румынию. Одним из первых и самых крупных клиентов JWI был хорватский режим Франьо Туджмана, который различные правозащитные группы обвиняли в совершении военных преступлений во время войны в Боснии в 1990-х. JWI заверила хорватов, что сможет им помочь. В меморандуме, написанном тогдашним гендиректором JWI Чарльзом Уотерманом, он выражает готовность отразить «волну критики», если Туджман возьмет под контроль территорию, патрулируемую миротворцами. Туджман продолжал возобновлять контракт с JWI до конца 1998 года (он умер в 1999-м).
JWI, как и многие аналогичные фирмы в Вашингтоне, набирает руководство и сотрудников старшего звена из государственных органов, особенно из ЦРУ. Уотерман – бывший замдиректора ЦРУ, он был также национальным офицером разведки по Ближнему Востоку. Самьюэл Хоскинсон, вице-президент и финансовый директор, служил заместителем председателя Национального совета по разведке и старшим советником при трех помощниках президента по национальной безопасности – Генри Киссинджере, Бренте Скоукрофте и Збигневе Бжезинском. Самьюэл Уайман, исполнительный вице-президент и генеральный директор, был оперативным офицером ЦРУ в Африке, Европе и на Ближнем Востоке.
В июне 2007 года Хоскинсон и один из его коллег по JWI возглавили группу, которая называется «Альянс за новое Косово». Они были советниками Беджета Паколи, состоятельного косовского албанского бизнесмена, который открыто заявлял, что платит большой команде лоббистов и консультантов в Вашингтоне за то, чтобы подтолкнуть Белый дом и Конгресс к поддержке кампании за независимость Косово. Хоскинсон сообщил мне, что его фирма наняла восемь человек для лоббирования в Конгрессе и Госдепартаменте и для распространения своих аргументов через СМИ. Когда Соединенные Штаты вместе с десятками других стран в феврале 2008-го признали государственную независимость Косово, компания сочла это одним из своих величайших достижений.
В мае 2002 года Украина дала понять, что членство в НАТО является одной из ее главных целей. Год спустя Сергей Лавочкин, глава аппарата украинского премьер-министра, посетил Вашингтон по приглашению влиятельной лоббистской фирмы Davis, Manafort & Freedman. В Госдепартаменте ему сообщили, что это ведомство не имеет никаких дел с лоббистскими фирмами с Кей-стрит и что следует действовать через американское посольство в Киеве. Позднее, в 2005-м, сотрудник Совета национальной безопасности позвонил в сенатский офис Джона Маккейна, который тоже пытался добиться приема Украины в НАТО, с жалобой, что лоббирование Davis, Manafort & Freedman подрывает основы внешней политики США в Украине.
К началу 2008 года ситуация изменилась. Администрация Джорджа Буша стала доказывать, что и Грузия, и Украина практически выполнили условия вступления в альянс. Германия и Франция с этим не согласились, что отражало общую обеспокоенность в Европе относительно все более резких и устрашающих протестов Москвы. И действительно, Россия угрожала нацелить ядерные ракеты на Украину, если та присоединится к Североатлантическому союзу. Предсказуемым образом данная ситуация значительно ухудшилась, когда в августе 2008-го, всего через четыре месяца после апрельского саммита НАТО, разразился конфликт между Грузией и Россией.
Вечный вопрос
Армянское лобби в Соединенных Штатах строится на прочном этническом фундаменте и стремится добиться публичного осуждения Турции за геноцид армян в 1915 году. Настойчивое лоббирование в пользу резолюции Конгресса, осуждающей Турцию, началось в 1980-м и превратилось с той поры в вечный вопрос. Почти каждый год Белый дом и Госдепартамент поддерживают принцип, лежащий в основе такой резолюции, но в конечном счете приходят к выводу, что ее принятие может нанести ущерб интересам США.
В 2007 году результат мог бы быть иным, и Конгресс близко подошел к одобрению резолюции о геноциде. Армянское сообщество обрело уверенность после побед демократов на промежуточных выборах: демократы Нэнси Пелоси (штат Калифорния), спикер Палаты представителей, и Стени Хойер (штат Мэриленд) считались союзниками, как и тогдашний сенатор Джо Байден. Принятие этой резолюции означало бы провал усилий построить надежные и конструктивные американо-турецкие отношения. И оно могло бы укрепить желание Турции компенсировать свои слабеющие позиции на Западе и растущую нестабильность в Западной Азии за счет инициирования программы ядерных вооружений.
Голоса разделились почти поровну: Комитет по международным отношениям Палаты представителей одобрил резолюцию 27 голосами против 21. Но затем, заявив о намерении выдвинуть резолюцию на голосование в парламенте, Пелоси отступила перед лицом веских и единодушных доводов о том, что принятие документа будет угрожать национальной безопасности. Наиболее убедительным стало открытое письмо, составленное в энергичных выражениях и подписанное восемью бывшими госсекретарями, которые выступили против одобрения резолюции по причинам национальной безопасности. Кроме того, атаку против принятия резолюции возглавили бывшие конгрессмены Боб Ливингстон (республиканец, штат Луизиана) и Дик Гепхардт (демократ, штат Миссури). (Гепхардт только что заключил контракт на 1,2 млн долларов в год с фирмой DLA Piper на продвижение интересов Турции.)
В начале 2009-го, однако, шансы на одобрение резолюции о геноциде резко возросли. Как писала газета Financial Times, публичное порицание премьер-министром Турции Реджепом Тайипом Эрдоганом атаки Израиля в секторе Газа в январе этого года разгневало многие еврейско-американские и произраильские группы, которые в 2007 году закулисно поддерживали Турцию в ходе дебатов по резолюции о геноциде.
Армянское правительство практически ничего не тратит на лоббистские услуги в Вашингтоне, потому что ему это и не надо: армянское сообщество в Соединенных Штатах, сосредоточенное в штатах Калифорния, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Джерси и вокруг Нью-Йорка, само продвигает армянские интересы за счет финансовых пожертвований и влияния на Капитолии. Армянское лобби уступает по силе и влиянию только израильскому и индийскому.
Одним из главных защитников армянских интересов в Конгрессе является сенатор от штата Кентукки Митч Макконнел, лидер республиканского меньшинства в Сенате. Макконнел – старший член сенатского Комитета по ассигнованиям и в течение многих лет был председателем весьма важного сенатского подкомитета по государственным делам, внешним операциям и сопутствующим программам, который контролирует международную финансовую помощь в размере около 20 млрд долларов. Он помог направить большие суммы целевых средств и обязательных ассигнований в Армению и Украину. На самом деле бывали годы, когда по объему получаемой американской финансовой помощи на душу населения Армения уступала только Израилю.
Макконнел в основном занимается привлечением средств далеко от Кентукки, в крупных прибрежных городах, где наибольшую политическую активность проявляют американцы армянского происхождения и другие этнические группы. В октябре 2006-го газета Lexington Herald–Leader сообщала, что несколько лет назад, выступая перед Сенатом, Макконнел сказал: «У нас много американцев еврейского происхождения, заинтересованных в Израиле, много американцев армянского происхождения, заинтересованных в Армении, и много американцев украинского происхождения, заинтересованных в Украине». По утверждению газеты он продолжил так: «Боже, когда мы их слышим, нам тоже делается страшно интересно». В данной статье сообщалось также, что за прошедшие годы Макконнел получил большую сумму избирательных пожертвований от лобби, представляющих эти три страны, и выделил им на сотни миллионов долларов больше финансовой помощи, чем просили и демократические, и республиканские президенты.
Турецкое правительство, с другой стороны, считает, что сохраняющееся нежелание Конгресса принять резолюцию о геноциде армян свидетельствует об успехе щедрых расходов на лоббирование в Вашингтоне. Чтобы заблокировать ее одобрение, Турция полагается на влиятельные фигуры, прежде служившие на Капитолии или в центре Вашингтона, такие, в частности, как Дуглас Фейт, бывший заместитель министра обороны по вопросам политики, и Ричард Пёрл, экс-председатель Комитета по оборонной политике. Кроме того, Ливингстон, бывший конгрессмен и основатель Livingston Group, и Гэри Хаймел, главный лоббист нью-йоркской фирмы Hill & Knowlton, тоже в недавнем прошлом принесли туркам пользу благодаря своему огромному опыту в Вашингтоне и обширным связям с высокопоставленными лицами. В 1999 году Ливингстон зарегистрировался в соответствии с FARA как представитель турецкого правительства.
В марте 1999-го он создал Livingston Group, которая, по его собственным словам, предоставляет «всесторонние услуги в области отношений с общественностью, отношений с государственными структурами и лоббирования на глобальной основе». В числе ее восьми клиентов были не только Турция, но также и Азербайджан, Республика Конго, Каймановы острова, компании в Марокко и Катарский фонд (некоммерческая организация, созданная эмиром Катара).
До того как Хаймел оказался в Hill & Knowlton, он был административным помощником Хейла Боггса (демократ, штат Луизиана), заместителя по организационным вопросам лидера парламентского большинства, а затем в течение восьми лет административным помощником спикера Палаты представителей Типа О'Нила (демократ, штат Массачусетс). Позднее, когда он уже сотрудничал с Gray and Company, его попросили противодействовать усилиям греческого лобби добиться сокращения американской военной помощи Турции. В итоге Анкара получила от Конгресса больше, чем в предыдущий год.
В Вашингтоне исполнительная власть традиционно поддерживала Турцию как бастион НАТО, и основные американо-турецкие отношения базировались на военной помощи. Турция является также крупнейшим покупателем американской военной техники, что заставило Lockheed Martin и других крупных поставщиков вооружений тратить значительные средства на поддержку турецкого правительства.
Лоббирование через пролив
В течение многих лет лобби, продвигавшее интересы Тайваня, известное просто как китайское лобби, считалось «сверхдержавой» среди всех лобби, представляющих иностранные интересы в Соединенных Штатах. С 1940-х годов, когда китайский националистический лидер Чан Кайши выступил перед объединенной сессией Конгресса, и вплоть до 1970-х ни один американский президент не бросал вызова этому так называемому китайскому лобби, которое было против всяческих контактов с материковым Китаем.
До недавнего времени Китайская Народная Республика предпочитала не подражать Тайваню, придерживаясь твердого убеждения, что игроки на мировой сцене не должны вмешиваться во внутренние дела друг друга. Концепция лоббирования в правительстве другого государства воспринималась Пекином как морально нечистоплотная. Вместо этого Китай использовал свой стратегический вес для культивирования особых отношений с такими мощными политическими фигурами, как Збигнев Бжезинский, Генри Киссинджер и Джеймс Шлезингер (министр обороны США с 1973 по 1975 год).
Хотя основное внимание китайцев было направлено на Белый дом, они занимались также воспитанием поколения собственных «американологов» или китайских дипломатов, которые назначались в Соединенные Штаты в начале своей карьеры. Со временем эти китайские послы получили признание как превосходные дипломаты, способные эффективно действовать на Капитолии.
В 1989-м китайское правительство пересмотрело свою позицию в отношении лоббирования. Это стало следствием острой международной реакции на подавление студенческих протестов на площади Тяньаньмэнь, чуть не вызвавшей волну суровых экономических санкций против КНР. Еще более резко отношение Пекина к лоббированию изменилось в 1995 году, когда администрация Билла Клинтона отказалась от предыдущего решения и предоставила американскую визу президенту Тайваня Ли Дэнхуэю. Китай был шокирован, и его посольство в Вашингтоне попало под огонь критики с родины за то, что проиграло «преступным ренегатам» из Тайваня.
Китайские дипломаты были глубоко пристыжены и столкнулись с давлением, вынуждавшим их стать активнее; в результате они начали устанавливать контакты в тех районах американской столицы, которые они раньше игнорировали. С той поры нежелание Китая ревальвировать свою валюту и отказ обсуждать крупный торговый дисбаланс с США превратились в хронические политические проблемы Вашингтона. По таким вопросам, связанным с торговлей, лоббисты могут работать эффективнее, чем дипломаты, продвигая и защищая интересы своих иностранных клиентов.
К 2005-м Китай получил еще более весомые стимулы к найму лоббистов. Он осуществил огромные финансовые инвестиции в Соединенных Штатах, приобретая облигации казначейства США и другие американские ценные бумаги, а американский рынок товаров его производства постоянно рос. Китайское правительство наняло сначала Hogan & Hartson, одну из крупнейших вашингтонских юридических фирм, а вскоре заключило контракт и с другой фирмой, McDermott Will & Emery, для лоббирования в Конгрессе текстильных квот. В том же году к ним присоединилась фирма Patton Boggs, которая, по данным ее отчетности в соответствии с FARA, вступила в контакт с тринадцатью из восемнадцати членов сенатского Комитета по международным отношениям. В китайскую команду Patton Boggs входил Марк Коуэн, бывший сотрудник администрации Рональда Рейгана и оперативный офицер ЦРУ.
В июне 2005-го КНР предприняла самое значительное на сегодняшний день усилие по поглощению иностранного предприятия. В рамках глобальной кампании по обеспечению страны энергетическими ресурсами Китайская государственная нефтяная компания (СNOOC) предложила 18,5 млрд долларов за Unocal, т. е. восьмую по величине энергетическую компанию в Соединенных Штатах. Назревала аукционная война с Chevron, американским нефтяным гигантом, который тоже собирался купить Unocal. Чтобы наверняка одержать победу, CNOOC наняла могущественную вашингтонскую юридическую фирму Akin Gump.
В борьбе на Капитолии за одобрение сделки богатство Китая и мощные человеческие ресурсы Akin Gump столкнулись с Chevron и ее политическими союзниками в Конгрессе. Лоббисты, работавшие на Chevron, облекли свои доводы в националистическую оболочку, представляя CNOOC как хищную лапу китайского руководства, стремящегося заграбастать весьма ценный американский актив.
В августе 2005 года CNOOC отозвала свое предложение, назвав в качестве причины «прискорбную и неоправданную» политическую оппозицию в США. Такой уровень политического сопротивления в Вашингтоне застал Пекин врасплох. Не должна ли была Akin Gump или какая-нибудь еще из высокооплачиваемых Китаем фирм лучше подготовить CNOOC к вектору вашингтонской политики? Или Пекин на самом деле еще не полностью преодолел свое прошлое амбивалентное отношение к лоббистской культуре и потому не постарался инвестировать достаточно ресурсов?
После этого остаточные антикитайские настроения на Капитолии проявились в законодательстве, направленном на изменение китайской политики по вопросам валюты и торговли. В целях противодействия подобным мерам в будущем Пекин, вероятно, обратится к лоббистам с Кей-стрит, чтобы заручиться поддержкой солидной части американского бизнес-сообщества, для которого растущий китайский рынок представляет большой интерес.
Власть денег
Результаты того, что внешняя политика Соединенных Штатов в последние годы все в большей степени приватизируется, остаются недостаточно изученными и малопонятными. Многие иностранные правительства, дружественные или союзнические либо и то и другое, горько сожалеют об искажениях американского курса, вызванных действиями иностранных посредников в Вашингтоне. Еще недавно министерства иностранных дел и обороны этих стран напрягались, когда видели, как меняется направление политики США под влиянием групп с особыми интересами. Однако при этом оставалась уверенность, что администрация Соединенных Штатов в конечном счете вернет свой политический курс в разумное русло.
Но в последние несколько лет такая уверенность стала пропадать. Правительства увидели, что если однажды утратить контроль над политикой, то он может уже больше не попасть в компетентные и бескорыстные руки. Вместо этого они наблюдают сугубо американскую привычку поддерживать демократический процесс деньгами; они наблюдают растущую вширь и вглубь систему заключения коррумпированными и подверженными коррупции членами Конгресса выгодных для себя сделок с лоббистами, которые работают на иностранцев.
Часть того, что делают эти лоббисты, безвредна и, возможно, даже полезна. Однако те крупные средства, которые идут на финансирование подобной деятельности, все больше и больше работают на отклонение политики национальной безопасности США от правильного направления. Лоббистский процесс игнорирует (а в ряде случаев стимулирует) нестабильность в потенциально взрывоопасных регионах, таких, как Южная Азия и Ближний Восток, зачастую поддерживая сомнительные режимы, прикрывая их действия и создаваемые ими угрозы. Деятельность лобби, представляющих иностранные интересы, способствовала постепенному подрыву доверия к Соединенным Штатам и ослаблению их влияния в мире.