Новое публичное управление

Функциональная

эквивалентность

М. Доган, Д. Пеласси

 

Категория «функциональная эквивалентность» выводится непосредственно из понятия «функция». Представление о том, что политическая система обязательно выполняет не­которые основные задачи, позволило функционалистам продвинуться на очень важную ступень. Они убедительно показали, что, во-первых, различные общественные струк­туры могут выполнять одну и ту же функцию, во-вторых, что одна и та же структура может иметь несколько различ­ных функций.

Выявление функциональных эквивалентностей осуще­ствляется путем аналитического разделения ролей и функ­ций. Один и тот же вид деятельности может выполняться во многих странах различными органами; и в то же время одинаковые или сравнимые институты в разных странах могут выполнять различные задачи. Так, в одних местах функция привлечения политических сторонников может принадлежать клану, тогда как в других эту функцию вы­полняет хорошо организованная партия, хотя нередко то, что называют «партией», является лишь номинальным эк­вивалентом того, что партия представляет собой где-либо еще. Теперь создание новых политических партий не пре­пятствует другим органам пополнять политическую элиту, как поступают, например, профсоюзы в Великобритании или организации «Католического действия» в Италии. Вы­сшая администрация выполняет не только функцию ис­полнительной власти; хорошо известно, что она активно вмешивается в законодательный процесс, хотя и в различ­ной степени. Это вмешательство особенно сильно проявля­ется во Франции, в Австрии, Швеции, Норвегии; значи­тельно слабее оно в Бельгии, Италии или Голландии.

Так, упрощенно можно было бы представить президента Французской Республики в качестве высшего государст­венного чиновника, выполняющего сразу три функции: первую — чисто символическую, которая олицетворяет в нем представителя государства; вторую — исполнительную, которая представляет его в качестве главы исполнительной власти, и третью — политическую, которая определяет его место в качестве главы коалиции большинства. Если за­дать вопрос, кто выполняет эти три функции в Великобри­тании, то можно назвать два высших должностных лица: монарха — для исполнения символической функции и премьер-министра — для двух остальных. В Италии эти три функции распределены между тремя высшими государственными чиновниками: символическая — принадлежит президенту республики, исполнительная — председателю кабинета министров и партийная — генеральному секрета­рю правящей партии. Аналогичное разделение наблюда­лось в Германии в 1974 г., когда Г. Шмидт сменил В. Брандта на посту канцлера, оставив Брандту важный пост руко­водителя Социал-демократической партии. Как только компаративист определит лицо, выполняющее различные функции, он может приступить к активному исследованию области, достаточно обширной, ставя перед собой одинако­вые вопросы по поводу таких различных общественных си­стем, как Япония, Голландия и Албания.

Для компаративиста функциональный анализ начинается с выявления эквивалентностей, что является состав­ной частью теории функционализма и системного анализа. Только универсальная схема политической «системы», по­добная, в частности, той, которую разработал Истон для изучения политических явлений и процессов, сделала воз­можным проведение сравнительных исследований в их функциональном выражении. Один этот факт свидетельствует о полезности теоретических разработок, без которых оказалось бы невозможным создать удивительный «инст­румент» функциональной эквивалентности.

Вряд ли кто-то думает, что в каком-то «черном ящике» энергия требований и средств их реализации преобразуется в законодательные акты, правительственные распоряже­нии или символику, но каждый согласится с тем, что все политические системы рождают решения. Кто их принима­ет? Парламент, как это было в период Третьей Республики во Франции; партийная верхушка, как в Италии; военный ipwrp, как в недавнем прошлом в Аргентине в период правления полковников; высшее чиновничество, как в Австрии в эпоху Габсбургов; всесильные группировки, вроде Opus Dei в Испании в период Франко; деспотический режим, по­добный режиму Иди Амин Дада в Уганде; диктатура, опи­рающаяся на сильную партию или же толпы на улицах, как в революционном Петрограде или Тегеране? Определить все эти органы во всем разнообразии ситуаций — первосте­пенная задача компаративиста. В самом деле, определив структуру, где политические решения вырабатываются и принимаются, компаративист не только установит разли­чие между политическими системами, но также выявит специфический характер некоторых проблем. Во введении к своему исследованию «Бюрократия и политическое раз­витие» Лапаломбара подчеркивал, что захват власти бю­рократией вызывает серьезные последствия. Ее приход к власти означает, что решения будут приниматься путями столь же запутанными, сколь и ловкими; более того, усиле­ние влияния бюрократии может явиться серьезным пре­пятствием развитию независимой политической власти. В приведенном нами примере можно увидеть, как функцио­нальная перспектива оказывается способной объяснить да­же историю политических институтов.

Аналогичные замечания можно сделать и по поводу средств коммуникаций. Существование современной сети массовой коммуникации, как показал Д. Лернер в своей ра­боте «Конец традиционного общества»4, естественно вызы­вает политические процессы, которые резко отличаются от тех, которые были порождены старой промежуточной и фрагментарной системой устных коммуникаций. Несом­ненно, но в обоих случаях функции связи оказывались вы­полненными. Они реализовывались столь по-разному, что политолог именно этим должен объяснить часть серьезных различий между политическими системами в эпоху аудио­визуальных средств и в период, когда информация переда­валась «из уст в уста». Все эти замечания подводят нас к вы­яснению понятия «эквивалентность», которое ни в коем случае нельзя смешивать с понятием «подобие».

Большинство жизненных функций политической систе­мы (социализация например) могут быть осуществлены в рамках семьи, церковью, средней школой или политиче­скими молодежными организациями. Каждой отдельной модели будут соответствовать различные политические по­следствия. Сравнительное исследование, будучи по своей природе функциональным, позволяет избавиться от дез­ориентирующих ярлыков. Сравнивая «Уайтхаус и Уайт­холл», Р. Нейштадт приходит к выводу, что американский и британский государственные аппараты находятся не на противоположных полюсах, а скорее располагаются «ближе к центру диапазона, разделяющего ярко выраженные край­ние типы государственного устройства, начиная с коллек­тивного руководства и кончая режимом единоличной власти». Но элементы сходства между этими двумя системами ни должны определяться поиском традиционного подобия: «У нас (американцев) существуют точные копии их высших государственных чиновников, но не в нашем собст­венном государственном управлении... У нас есть аналоги членов их Кабинета Министров — но не только и даже не столько в нашем Кабинете...».

Функциональная эквивалентность не является эквивалентностью в обычном ее понимании; она предполагает создание определенной концептуальной модели исследова­нии, т. е. она проявляется только после глубинного анализа политических процессов. Кому адресуются требования в Польше и Италии? По каким каналам передается инфор­мация? Какой степенью независимости пользуются суды или государственные органы? Функциональная эквивален­тность дает возможность провести такой сравнительный анализ, который автоматически проливает свет на то, каким образом политическая система «функционирует» в целом и в своих отдельных секторах. Разработка такой концептуальной модели требует определенных обобщений. По­скольку каждая функция рассматривается как часть некоего живого комплекса, даже самые эмпирически ориентиро­ванные исследования в конечном счете питают теоретическую мысль. Накопление знаний, очевидно, может быть обеспечено таким подходом, который не признает существование «функции» вне организующей матричной модели «системы».

В числе универсальных и фундаментальных функций две в особенности привлекают внимание компаративиста, проводящего исследование самых различных политических систем, поскольку именно на их основе можно устано­вит принципиальное различие между этими системами. К ним относятся: 1) формулирование интересов, которое состоит в переводе расплывчатых заявлений в более четкие требования (претензии, просьбы, предложения, поправки и т.д.); 2) агрегирование интересов, которое заключается в преобразовании этих требований во всеобъемлющие и логически последовательные альтернативы (например, партийные программы, платформы съездов, позиции парламентского большинства и т. д.).

Например, интересы виноделов на юге Франции или рабочих-металлургов могут быть выражены их, организаци­онными объединениями, такими, как профсоюзы, или же спонтанно возникшими группировками, которые могут блокировать или организовать демонстрации, чтобы разбу­дить общественное мнение. Эти требования могут достичь слуха власть предержащих как с помощью средств массо­вой информации, так и путем непосредственных контактов. Но это не одно и то же. Те, кто знаком с проблемами управ­ления, хорошо знают; что сильные посреднические струк­туры могут значительно смягчить давление, оказываемое на правительство6. Если обратиться, например, к странам Западной Европы, мы заметим не только ряд объединяю­щих их тенденций, но также и различия, существующие между ними. Важно проследить поведение главных дейст­вующих лиц при формулировании политических требова­ний.

После того, как интересы четко выражены, они должны быть агрегированы, т. е. объединены в единое целое или же включены в более широкие программы, способные обеспе­чить победу большинству, выступающему с различными идеально совпадающими целями. Институтами или орга­низациями, которые выполняют эту функцию агрегирова­ния, могли бы стать профсоюзы на общегосударственном или региональном уровнях, политические партии или пар­тийные коалиции или же какой-либо согласительный ко­митет.

Представим себе, что в различных странах интересы уже четко определены различными феминистскими, экологи­ческими движениями, обществами потребителей и т. д. Эти интересы не будут интегрированы одинаково в многопар­тийную, двухпартийную системы или же в систему с одной правящей партией. В первом случае возможно одновремен­ное существование нескольких приоритетов, касающихся актуальных проблем, будь то внешняя политика или зако­нодательство по контролю над рождаемостью, налогообложением, безработицей и т. д. Обычно какой-то партии будет принадлежать инициатива защиты того или иного конкрет­ного интереса, но тогда ее позиция, оставляющая ее в мень­шинстве в многопартийной системе, обяжет ее найти себе союзников путем переговоров и компромиссов. Процесс агрегирования интересов завершится окончательно на пар­ламентском уровне или же в процессе переговоров между лидерами различных партий, представляющих фактиче­ское большинство.

В двухпартийной системе, напротив, центр агрегирования будет обычно определяться лидерством партии, нахо­дящейся у власти, после проведения серии дебатов и даже борьбы фракций. В системе с одной правящей партией про­цесс агрегирования интересов осуществляется до сих пор в рамках партии, но иногда сильно ощущаются различные воздействия, например, со стороны правительства, церкви или армии. В условиях политического режима с сильной личной властью сам лидер партии может стать примирите­лем различных интересов. Это означает, что в соответствии с контекстом ту же самую функцию смогли бы выполнять такие специализированные структуры, как политические партии, профсоюзы, парламенты и т. п.; тогда как в другом месте эта функция могла бы оказаться в руках одного чело­века или его непосредственного окружения и реализовываться в соответствии с этническими, клановыми, потребительскими или семейными проявлениями.

Применение принципа функциональной эквивалентно­сти особенно полезно при рассмотрении значительно раз­личающихся между собой стран. Функционалисты целе­направленно разработали этот принцип, чтобы получить возможность сравнения таких двух стран, где в одной фор­мирование государственной структуры находится еще в зачаточном состоянии, а другая уже достигла высокого уров­ня структурной дифференциации. Например, сравнить Германию и Австрию можно было бы и не прибегая к принципу функциональной эквивалентности. Сравнить Индонезию и Канаду без его помощи — уже сложнее. Несомненно, что чем больше система развивается, тем более она становится дифференцированной; специализа­ция ее структур имеет тенденцию расти до тех пор, пока каждая отдельная функция не будет выполняться соответ­ствующим социальным институтом. Задача исследователя-компаративиста — показать, каким образом исторически сформировались различные специализированные политические учреждения — органы исполнительной власти, зако­нодательные органы, чиновничий аппарат, суды — и показать, каковы те функции, которые могли бы выполняться сходными структурами в различных исторических, культурных и системных контекстах.

Например, функция мобилизации, привлечения сил, средств часто ускользает из сферы действий центральных политических структур. Хорошо известно, что эту роль могут выполнять институты, не принадлежащие к политической сфере, например, религиозные (мы можем вспомнить о роли гусситов в прошлом или же в недавние времена - мусульманского духовенства — Аятолла); газеты (примера «Аль Ахрам» достаточно); университеты (от университета Аль Азхар в Каире до Тегеранского); профсоюзы, армия или даже спортивные союзы.

Аналогичным образом можно было бы допустить, что ни один из институтов не ограничивается выполнением только одной функции. Например, профсоюз может изме­нить своему первоначальному назначению (т. е. необходи­мости четко выражать конкретные интересы) и стать выра­зителем интересов населения всей страны и ее националь­ным символом, как это произошло в Польше, начиная с 1980 г. («Солидарность»). Такие подмены наблюдаются особенно часто в некоторых специфических ситуациях. Когда англичане распустили партию Д. Кениата в 1955 г. (в Кении), ее знамя было подхвачено профсоюзом, возглавля­емым Т. Мбойя. Так же и в Алжире и Камеруне профсоюз стал выразителем националистических требований, когда французские власти запретили их политические выступ­ления.

С политическими институтами могут соперничать ре­лигиозные организации. Тем не менее, как отметил Ги Эрме, политическое присутствие и активность церковной иерархии, духовенства и организованных католических ак­тивистов является заметным «особенно при режимах, ха­рактеризующихся одновременно авторитарным характе­ром власти и неспособностью или отказом допустить до­статочное или всеобщее участие граждан в политической системе... В этих странах религиозные организации явля­ются единственными, кто способен предложить основные структуры, руководителей и средства выражения мнений, отличные от тех, которые находятся под контролем власти или господствующей олигархии. Тем самым очевидно, что политическая роль религиозных организаций соответ­ствует особому состоянию системы.

В тех особых условиях, в которых находятся страны Во­сточной Европы, недовольство выражалось самыми разно­образными специфическими средствами: через журналь­ные публикации, кружки интеллигенции (например, в Че­хословакии в период Пражской весны); в университетах (в Будапеште в 50-е годы и в Бухаресте в. 1985 г.); оно концен­трировалось вокруг отдельных церковных иерархов (и не только в Польше и Венгрии); через армию, которая в боль­шинстве случаев меньше подчинялась Москве, нежели пар­тия; вокруг фракции, особенно в тех случаях, когда класси­ческое противостояние определилось между «догматиками» и «приверженцами Москвы», или же «ревизионистами» и «националистами»; или же концентрировалось вокруг силь­ных личностей.

Значимость функциональных эквивалентностей может меняться не только в соответствии с различиями, существующими между сравниваемыми странами, но также в за­писи мости от роли, принадлежащей данной функции, и ее кипения в данной политической системе. Установить эквивалентность модернизирующейся европейской буржуазии прошлого столетия с бюрократией, изучавшейся Эйзенштадтом, или же с военными хунтами в ряде стран третьего мира, несомненно, значительно труднее, нежели Показать эквивалентность между государственным секрета­рем во Франции и государственным министром, не входящим в Кабинет, в Великобритании.

С другой стороны, установление эквивалентности не следовало бы ограничивать сравнением по наиболее важным функциям. Например, весьма познавательным могло бы «казаться рассмотрение предварительных выборов в США, как выполняющих ту же функцию, что и первый тур голосования в избирательной кампании во Франции. Ана­логичным образом практику опросов общественного мне­ния в том виде, в каком она осуществляется в Великобритании, можно было бы рассматривать как эквивалент этому первому туру голосования. Если пренебречь рассмотрением этих эквивалентностей, можно не получить представления не только о том, как формируются позиции избирателей, но и о том, как осуществляется выбор политического лидера.

Значение принципа функциональной эквивалентности очевидно, но его эмпирическое воплощение порой является очень трудным. Теоретическое представление о том, что некоторые функции выполняются повсюду, помогло компаративистам понять важность некоторых структур, выявить их скрытые задачи, их побочные роли.

Очевидно, всегда можно утверждать, что интересы повсюду в мире обязательно выделяются, четко выражаются и агрегируются. Но насколько далеко мы можем пойти в этом направлении? Какие «интересы» действительно существуют на политической арене Йемена или Афганистана? Конечно, было бы полезно провести параллель между участием в выборах, скажем, городских жителей Англии и Голландии или же, что более показательно, между аргентинскими «декамисадо» и алжирскими феллахами.

Такого рода сравнительный анализ привел бы исследователя к необходимости по-новому оценить значимость са­мих выборов даже в условиях полиархий и показать, на­пример, их универсальное, символизирующее значение. Но двигаясь далее по этому пути, не всегда удастся добиться подлинной истины. Как уже указывалось, Д. Сартори выра­жал сомнение по поводу полезности применения таких понятий, как, например, «политическое участие», к системам, в которых они в действительности не реализуются. Очевид­ная опасность использования концепции функционализма заключается в размывании содержания понятий, которые могут утратить свою аналитическую силу, если будут рас­пространены на слишком большое число самых различных политических режимов.

Функциональная эквивалентность в качестве аналитиче­ского орудия, выкованного западными учеными для пости­жения особенностей незападных стран, имела и другое важ­ное следствие. Она способствовала ослаблению этноцентризма исследователя, превращая его в проницательного свидетеля. Будучи поборником демократии, он может при­обрести достаточную широту взглядов, чтобы оценить, на­пример, некоторые позитивные функции авторитарных ре­жимов. Нам доказали, что наши предвзятые «антивоенные предубеждения» и «предпочтение гражданского образа правления» не позволяют нам оценивать военные переворо­ты «нейтрально и с научных позиций»; т. е. не как неправо­мерные, лишенные функциональной ориентации некон­ституционные отклонения, а как неизбежные события. Нам неизвестны их законно-конституционная основа, их необ­ходимость, их функциональное сходство с выборами. И действительно, в этих утверждениях есть своя доля правды. Доступные для всякого рода произвольных толкований, они могут послужить стимулом к тому, чтобы ставить под сомнение реальность и далее. Беспристрастно поставлен­ный вопрос относительно функциональной роли политиче­ской коррупции может прозвучать скандально. Но он, не­сомненно, поможет понять, почему некоторые явления вновь и вновь возникают в некоторых контекстах.

Недостаток функционализма состоит в том, что такие теоретические выводы редко получали четкую формули­ровку. Определение универсальных функций, как показал Г. Тойне, не слишком помогло дать ответ на вопрос «как должны государства решать эти проблемы или нужды... Хотя некоторые исследовательские вопросы были и могут быть сформулированы в рамках таких функциональных схем, они не предполагают изучения взаимосвязей, которые являются основой для построения теоретических обоснований». К вопросу «как» следует добавить вопрос «почему», совершенно резонно утверждает Тойне. Мы хотели бы надеяться, что в результате «некоторого упорядочения» структурно-функциональные категории смогут, наконец, четко ориентировать теоретические построения.