Новое публичное управление

Системы:

структура и функция

Габриэль Алмонд

 

В нынешнем издании «Сравнительной политологии», как и в пре­дыдущих шести, используется структурно-функциональный, систем­ный подход. Это — понятийные рамки данной работы. Поэтому необ­ходимо более или менее подробно обсудить три общих понятия, ис­пользуемых на протяжении всей книги: 1) «система», 2) «структура» и 3) «функция». Система, как уже говорилось в главе 1, предполагает наличие объекта, обладающего подвижными частями, которые взаи­модействуют со средой или окружением. Политическая система есть совокупность институтов и органов, формулирующих и воплощаю­щих в жизнь коллективные цели общества или составляющих его групп. Правительства, или государства, — это части политической системы, обеспечивающие выработку политического курса. Решения прави­тельств обычно подкрепляются легитимным насилием, и подчинение им может быть вынужденным.

Правительства занимаются многими вещами — от создания сис­тем школьного образования и управления ими до поддержания общественного порядка и ведения войн. Осуществление всех этих многочисленных форм правительственной деятельности происходит через специализированные органы, или структуры, — парламенты, бюрок­ратии, административные учреждения и суды. Данные структуры вы­полняют функции, которые в свою очередь позволяют правительству формулировать и проводить свой политический курс, а также обеспе­чивать его претворение в жизнь. Политические курсы отражают цели; специализированные органы предоставляют средства.

Другим полезным термином, позволяющим нам описывать исто­рические изменения правительств во времени, является «политичес­кий режим». Политический режим есть структурно-функционально-политические очертания, которые принимает правительство в разные периоды. Мы можем выдвигать и проверять гипотезы относительно причин и следствий политического изменения, сравнивая страны на разных этапах их существования, точно так же, как в поисках полити­ческих теорий мы можем сопоставлять институты различных стран. Вклад токвилевского исследования Французской революции в общую теорию революции был связан с проведенным там сопоставлением пред- и постреволюционной Франции [6]. Теда Скокпол строила свои теории о причинах революции на сравнении «старых режимов» во Франции, России и Китае с революционными и постреволюционны­ми [7].

В настоящее время все согласны с тем, что статистические исследования уступают исследованиям конкретных случаев, ког­да нужно ответить на вопрос «почему?». Исследования второго типа делают возможной строго объективную глубину, обнаруживая причинные взаимосвязи в индивидуальных случаях. Последова­тельное повторение этих причинных линий от случая к случаю укрепляет уверенность в наличии таких взаимосвязей. Таким об­разом, Беннетт и Джордж пришли к выводу о том, что лучшей исследовательской стратегией было бы одновременное использо­вание статистического анализа и методов изучения конкретных случаев, поскольку у каждого из этих подходов есть свои собствен­ные достоинства.

Некоторые авторы утверждают, будто структурно-функциональ­ный подход к политике консервативен по своей методологии, будто он смещен в сторону поддержки статус-кво, ибо описывает совокуп­ность институтов, существующих в данное конкретное время. Однако точное и всестороннее описание институтов некоего конкретного вре­мени не равнозначно их прославлению или защите; оно означает лишь попытку их постичь. Мы будем использовать структурно-функциональ­ный подход для сравнения нацистской Германии, которую с омерзе­нием отвергаем, с демократическими, миролюбивыми и преуспеваю­щими государствами вроде Швеции и Швейцарии, которыми многие из нас восхищаются. Кроме того, мы признаем, что структурно-функ­циональный подход должен быть дополнен динамичным эволюцион­ным подходом, поскольку нас интересует не только то, как полити­ческая система функционирует, но и то, почему она так функциони­рует. Сам по себе структурно-функциональный подход не разъясняет, почему в 1930-х и 1940-х годах развитие Германии или Франции ока­залось именно таким, каким оно было. Он демонстрирует, какие из­менения претерпели эти режимы. Для того чтобы объяснить, почему они изменились, требуется ввести в рассмотрение экономический, социальный, культурный и международный контекст в его истори­ческом измерении. Мы можем охарактеризовать осуществляемое нами в последующих теоретических и страновых главах структурно-функ­циональное «картирование» правительства и политики как «компара­тивную статику», как способ постижения того, каким образом раз­личные политические процессы взаимодействуют в некий конкрет­ный момент, а представленный там же анализ политического развития и изменения — как «политическую динамику», т.е. способ постиже­ния политических сдвигов.

Политическая система существует как во внутреннем, так и во внешнем окружении, формируя это окружение и сама формируясь под его влиянием. Система получает из этого окру­жения сигналы входа и пытается воздействовать на него посредством своих сигналов выхода. На представленном ниже рисунке — весьма схематичном и простом — в качестве центрального актора выступают Соединенные Штаты Америки, а в качестве примеров окружения взяты некоторые другие страны, рассматриваемые в этой книге, — Россия, Китай, Великобритания, Германия, Япония, Мексика и Египет. Вза­имообмены сигналами между странами могут различаться по многим параметрам. Так, они бывают «плотными» или «разреженными» (американско-канадские отношения могут служить примером «плотного» взаимообмена, тогда как отношения между Соединенными Штатами и Непалом расположены в «разреженной» части континуума). Типы взаимоотношений между политическими системами также значительно варьируются. США имеют разветвленные торговые связи с некоторы­ми нациями и относительно скромные — с другими. В одних странах импорт превышает экспорт, в других наоборот. Во взаимоотношениях со странами НАТО, Японией, Южной Кореей, Израилем и Саудовс­кой Аравией крайне важными для США являются военный взаимообмен и поддержка. В последние десятилетия взаимозависимость наций — объемы (в физическом и денежном выражении) импорта и экспорта, перемещение капиталов, распространенность путешествий за грани­цу и размах международных коммуникаций — чрезвычайно возросла. Данный процесс может быть отражен за счет утолщения входных и выходных стрелок на рис. 2.L Колебания в этом потоке международ­ных трансакций и торговли, связанные с депрессией, инфляцией, введением протекционистских тарифов, войной и т.п., способны на­нести серьезный ущерб экономикам соответствующих стран.

В случае Америки взаимодействие политической системы с внут­ренним окружением может быть проиллюстрировано через возникно­вение «экономики, основанной на высоких информационных техно­логиях», и громадное увеличение международной торговли. За после­днее столетие структура американской рабочей силы, а соответственно, и население США резко изменились. Доля сельскохозяйственных ра­бочих среди работающих по найму упала до 3%. Значительно сократи­лась занятость в добывающих и обрабатывающих отраслях тяжелой промышленности, а пропорция тех, чья деятельность связана с высо­кими технологиями, свободными профессиями и сферой услуг, в со­ставе рабочей силы существенно возросла. Во второй половине XX в. мы стали свидетелями существенных сдвигов в образовательном уровне американцев, хотя в последние годы качество образования, особенно в начальной и средней школе, подвергается серьезной критике.

Эти и другие изменения в социальной структуре США привели к трансформации социальных основ партийной системы страны. В на­стоящее время среди американских избирателей доля тех, кто не под­держивает ни одну из партий, практически сравнялась с долей лояль­ных демократов и республиканцев. Рабочие, принадлежащие к тради­ционным, преимущественно европейским, этническим группам, перестали быть твердой опорой Демократической партии; их голоса делятся сегодня между двумя партиями примерно в равной пропор­ции. В целом описанные изменения в структуре рабочей силы ассоци­ируются с более консервативным экономическим курсом и попытка­ми сократить социальные программы и другие расходы. Более образо­ванное и культурно утонченное общество озабочено скорее качеством жизни, красотой и здоровьем окружающей среды и тому подобными вопросами. Рассматривая произошедшее с точки зрения сигналов входа и выхода, можно констатировать, что социоэкономические измене­ния трансформировали политические требования электората и харак­тер поддерживаемой ими политики.

Таким образом, новая структура общества ведет к иным полити­ческим курсам на выходе, к иным типам и уровням налогообложе­ния, смене моделей регулирования и изменениям в расходах на соци­альное обеспечение. Преимущество подхода система/окружение зак­лючается в том, что он привлекает наше внимание к взаимозависимости происходящего внутри наций и между ними и обеспечивает нас тер­минологией для описания, сравнения и объяснения этих взаимодей­ствующих процессов. Если мы хотим правильно судить о политичес­ких событиях, мы должны иметь возможность помещать политичес­кие системы в их окружение, осознавая, в какой мере оно ограничивает и одновременно Открывает пути для политических альтернатив. Такой подход удерживает нас от поспешных и пристрастных политических оценок. Если страна бедна природными ресурсами и не имеет доста­точно квалифицированных кадров, чтобы использовать даже те ре­сурсы, которыми обладает, мы не вправе порицать ее за низкие объе­мы промышленного производства или за плохие системы образова­ния и социального обслуживания населения. Аналогичным образом, мы не можем осуждать за отказ от проведения социальных реформ страну, если та порабощена и эксплуатируется другой страной, осу­ществляющей консервативный курс.

Диапазон политических курсов, которым могут следовать полити­ческие лидеры и активисты, ограничен системой и ее институтами. Однако в эпоху быстрых перемен, которую переживает современный мир, при изменении целей руководства и политических активистов на смену одному набору политических институтов может незамедли­тельно прийти другой. Одним из наиболее ярких примеров подобной институциональной трансформации является крушение коммунисти­ческих режимов в Восточной Европе и замена их многопартийными системами, как только руководство Советского Союза утратило свою веру в советскую систему и будущее социализма. Потеряв уверенность в легитимности Коммунистической партии СССР, советское руковод­ство не имело иного выбора, кроме как перейти к политике терпимо­сти и примиренчества по отношению к свои бывшим сателлитам.

Понятие взаимозависимости описывает не только такого рода вза­имосвязь между политическим курсом и институтами. Различные струк­турные составляющие политической системы также взаимозависимы. Если правительство основано на избранных народом представителях в законодательных органах, должна быть установлена система выборов. Когда правом голоса обладает значительное число людей, полити­кам, стремящимся получить государственную власть, приходится мобилизовывать электорат и учреждать политические партии для прове­дения электоральных кампаний. Если органы политической системы, занимающиеся выработкой политических курсов, принимают зако­ны, им требуются администраторы и государственные служащие, чтобы претворять эти законы в жизнь, а также судьи, которые бы определя­ли, не нарушаются ли эти законы, и устанавливали бы меру наказа­ния для нарушителей.

 

Структуры и функции

Рис. 2.2 размещает внутри политической системы шесть типов по­литических структур — политические партии, группы интересов, орга­ны законодательной власти, органы исполнительной власти, чинов­ничество и суды. Такие структуры имеются практически во всех со­временных политических системах. Кому-то может показаться, что, поняв, как эти структуры действуют в одной политической системе, мы узнаем, как они функционируют в любой другой. К сожалению, это не всегда так, и подобная шестичленная классификация не слиш­ком далеко продвигает нас в сопоставлении политических систем. Проблема заключается в том, что в разных политических системах сходные структуры могут выполнять совершенно разные функции. И Великобритания, и Китай обладают, по крайней мере номиналь­но, всеми этими шестью типами институтов, однако эти институты организованы и функционируют там абсолютно по-разному, В Вели­кобритании есть монарх (в настоящее время королева Елизавета II), который выполняет церемониальные функции, в частности открывает парламент и жалует рыцарское звание и другие почетные титулы. В Китае нет специализированного церемониального исполнительного органа. Однако там есть президент, который избирается Всекитай­ским собранием народных представителей и осуществляет как цере­мониальные, так и некоторые политические функции. В состав выс­шего политического руководства Великобритании входят премьер-ми­нистр, министры, назначенные в Кабинет, и члены более широкого кабинета, состоящего из руководителей департаментов и управлений, Все эти должностные лица обычно отбираются из депутатов парла­мента. В Китае существует сходная структура — Государственный Со­вет, возглавляемый премьер-министром и включающий различных ми­нистров и правительственные комиссии. Но если британский премьер-министр и Кабинет наделены значительной властью в области определения политического курса, то Государственный Совет Китая плотно контролируется Генеральным секретарем, Политбюро и Цен­тральным комитетом Коммунистической партии.

Как в одной, так и в другой стране имеются законодательные органы: палата общин — в Великобритании и Всекитайское собрание народных представителей — в Китае. Но если палата общин играет ключевую роль в процессе выработки политического курса, Всекитайское собрание собирается лишь на короткий период для ратифи­кации решений, принятых преимущественно руководством Комму­нистической партии.

Еще больше различий существует между политическими партия­ми двух стран. В Великобритании действует конкурентная партийная система. Большинству в палате общин и Кабинету постоянно проти­востоит оппозиционная партия (или партии), конкурирующая за об­щественную поддержку и ожидающая очередных выборов, в ходе ко­торых она может сместить нынешнее парламентское большинство, как, скажем, произошло в 1997 г., когда Лейбористская партия сме­нила у власти Консервативную партию. В Китае Коммунистическая партия (КПК) контролирует весь политический процесс. Там нет дру­гих политических партий. Наиболее важные решения принимаются Политбюро и до некоторой степени — Центральным комитетом Ком­мунистической партии. Правительственные учреждения осуществля­ют политику, инициированную или одобренную высшим руковод­ством КПК.

Британские группы интересов являются независимыми организа­циями, играющими важную роль в политической жизни и экономике страны. Китайские профсоюзы и другие профессиональные организа­ции должны рассматриваться как части официальной государствен­ной машины, действующие под руководством Коммунистической партии, выполняющие мобилизационные, социализационные и вспо­могательные функции. Таким образом, сугубо институциональное срав­нение британской и китайской политики, не раскрывающее подроб­но ее функциональные аспекты, мало что даст для понимания суще­ственных различий в политической жизни этих двух стран.

Рис. 2.3 показывает пути соотнесения структуры и функций, про­цесса и политического курса и его исполнения. (Функции и процес­сы, отображенные на рисунке, более детально обсуждаются в главах 3-7.) Под «шапкой» «Функции процесса» на рисунке перечислены различные формы активности, необходимые для выработки и осуще­ствления политического курса в политической системе любого типа: артикуляция интересов, агрегация интересов, выработка политичес­кого курса, осуществление политического курса и вынесение судеб­ных решений. Мы называем эти формы активности функциями про­цесса, поскольку они играют прямую и необходимую роль при фор­мулировании политического курса. Прежде чем такой курс может быть определен, какие-то индивиды и группы в правительстве или обще­стве должны решить, что они хотят и надеются получить от политики. Политический процесс начинается, когда указанные интересы полу­чают выражение, или артикулируются. Множество стрелок в левой чисти рисунка отражают эти исходные выражения интересов.

Однако, чтобы стать действенными, такие требования, как, ска­жем, больший или меньший уровень налогообложения, большие или меньшие пособия в рамках социального обеспечения, способные по­лучить существенную общественную поддержку, должны быть объе­динены (агрегированы) в политические альтернативы. Поэтому по мере перехода процесса от стадии артикуляции интересов к стадии их агре­гации стрелки в левой части рисунка сближаются. Затем происходит обсуждение альтернативных политических курсов. Те, кто контроли­рует правительство, высказываются в пользу одного из них, и осуще­ствляется властное определение политического курса, Политический курс должен соблюдаться и претворяться в жизнь, если же он оспа­ривается или нарушается, должен существовать некий процесс выне­сения судебных решений по этому поводу. Каждый политический курс может влиять одновременно на разные аспекты жизнедеятельности общества, что отражено в появлении нескольких стрелок на реализа­ционной стадии процесса.

Описываемые здесь функции процесса выполняются такими по­литическими структурами, как партии, законодательные органы, по­литические исполнительные органы, чиновничество и суды. Струк­турно-функциональный подход подчеркивает то обстоятельство, что хотя конкретный политический институт (скажем, законодательный орган) может особым образом соотноситься с конкретной функцией (например, с принятием законов и норм), он не имеет монополии на эту функцию. Так, в реализации законодательной функции могут уча­ствовать президенты и губернаторы (право вето), а также верховные суды (право судебной власти пересматривать и отменять законода­тельные акты в случае их неконституционности).

Три функции, перечисленные в верхней части рисунка, — социа­лизация, рекрутирование и коммуникация — прямо не связаны с фор­мулированием и осуществлением государственной политики, однако они крайне важны для политической системы. Мы говорим о них как о системных функциях, поскольку они определяют, сохранится ли система, либо изменится (скажем, будет ли процесс выработки поли­тического курса по-прежнему контролироваться одной авторитарной партией или военной хунтой, либо на смену им придут состязатель­ные партии и законодательный орган). Стрелки, расходящиеся от них в направлении всех составляющих политического процесса, говорят о решающей роли, которую играют в нем данные функции, подкреп­ляя и делая его возможным. В политической социализации задействова­ны семья, школа, средства массовой информации, церковь и все мно­гообразие политических структур, которые вырабатывают, закрепля­ют и трансформируют политически значимые установки в обществе. Политическое рекрутирование подразумевает отбор людей для поли­тической деятельности и государственных постов. Политическая ком­муникация означает движение информации в обществе и внутри раз­личных структур, образующих политическую систему.

Третья совокупность функций (обозначенная в правой части ри­сунка) относится к сигналам выхода — к воплощениям политическо­го процесса. Мы называем их функциями политического курса, сущностными воздействиями на общество, экономику и культуру. К ним Относятся всевозможные виды регулирования поведения, извлечение ресурсов в форме налогов и т.п. и распределение благ и услуг между различными группами населения. Результаты всей этой политической активности в свою очередь порождают новые сигналы входа, новые требования в области законодательства или административной дея­тельности и усиливают либо снижают поддержку политической сис­темы и находящихся у власти должностных лиц.

Рассмотренные функциональные понятия описывают формы ак­тивности, осуществляемые в любом обществе вне зависимости оттого, как организована его политическая система и какого рода политичес­кие курсы оно производит. Используя эти функциональные категории, мы можем установить, какие комбинации институтов участвуют в выработке и осуществлении различных видов государственной политики в различных странах.