Правительственные
учреждения
и выработка
политического курса
Г. Алмонд, Дж. Пауэлл, К. Стром, Р. Далтон
Выработка политического курса является ключевым моментом политического процесса. Именно тогда законопроекты становятся законами, и правители, кем бы они ни были, издают указы. Затем политические курсы проводятся и претворяются в жизнь. Чтобы понять политику государства, мы должны знать, как принимаются решения. Где именно в различных политических системах сосредоточена реальная власть? Что нужно для изменения государственного курса? Достаточно ли для этого простого большинства голосов в законодательном собрании либо необходима также поддержка независимо избранного исполнительного органа? А может, здесь требуется декрет, изданный монархом, соглашение, подписанное военачальником, решение, одобренное политбюро? Или же для изменения курса довольно лишь прихоти единоличного диктатора?
В этой главе рассматриваются правила принятия решений и функции в области определения политического курса таких правительственных органов, как законодательные собрания, исполнительная власть, бюрократия и суды. Правительственные учреждения играют центральную роль в выработке политического курса. Влияние экономических, социетальных и индивидуальных акторов оказывается важным, когда оно отражается на решениях, принятых в рамках правительственных институтов. Не будучи трансформированы государственными чиновниками в законы или политический курс в соответствии с некими установленными правилами принятия решений, не могут стать эффективными ни претензии групп интересов на налоговые льготы, ни требования защитить находящиеся под угрозой исчезновения виды флоры либо фауны. Вместе с тем было бы неверным трактовать правительственные действия как нечто сугубо однонаправленное. Процесс взаимодействия между правительством и гражданами имеет двухсторонний характер, включая в себя идущие вверх влияния и требования общества и спускающиеся вниз решения правительства. Хотя партии, группы интересов и другие акторы могут быть весьма активными в артикуляции и агрегации интересов, правительственные чиновники, законодатели и соответствующий штат служащих по большей части непосредственно инициируют и формулируют предложения относительно политического курса.
Конституции и правила принятия решений
Конституции представляют собой основополагающие правила, касающиеся принятия решений, объема полномочий и распределения власти в политической системе. Иногда мы используем слово «конституция» для- обозначения конкретного документа, где изложены соответствующие принципы (например, документ, принятый отцами-основателями Соединенных Штатов в 1787 г.). Но конституция не обязательно должна быть заключена в один документ, и на деле такое случается довольно редко. Поэтому конституцию следует рассматривать как набор правил и принципов, будь то особый писаный текст, совокупность обычаев и прецедентов или, как оно чаще всего бывает, и то, и другое одновременно. Даже военная или иная диктатура обычно устанавливает процедуры, определяющие порядок внесения, обсуждения и принятия указов. Писаные, или кодифицированные, конституции особенно важны в политических системах, основанных на верховенстве права. Последнее предполагает, что правительство не вправе предпринять никаких акций, если те не санкционированы законом, а граждане могут быть наказаны только за действия, нарушающие существующий закон. Под кодифицированной конституцией понимается высший свод законов.
Конституция включает в себя совокупность правил принятия решений — фундаментальных принципов, которые определяют, каким образом должны приниматься решения, учреждают институты и ведомства, наделенные конкретными властными полномочиями, устанавливают территориальную и функциональную сферу компетенции таких институтов и ведомств и т.д. У каждого правительства есть правила принятия решений. Эти правила бывают как простыми, так и сложными; в одних политических системах их количество весьма велико, в других существует лишь ограниченный набор правил, которые используются в разнообразных обстоятельствах. Например, в конгрессе Соединенных Штатов действует множество особых правил применительно к различным ситуациям, тогда как британская палата общин обходится значительно меньшим их числом (главным образом, правилом простого большинства). Не одинакова и степень четкости и формализации таких правил. Большинство легислатур опирается на формализованные и тщательно разработанные правила принятия решений, в то время как кабинеты, возглавляющие исполнительную ветвь власти, часто прибегают к неформальным и гибким правилам.
Возможно, наиболее важными из вводимых конституциями правил являются те, которые управляют процессом выработки политического курса. Определение политического курса есть преобразование социальных интересов и требований во властные государственные решения. Конституции устанавливают правила, на основе которых это происходит. Они предоставляют особым группам или институтам возможность выступать с предложениями относительно политического курса и наделяют других правом вносить в них поправки, отклонять или санкционировать их, принимать окончательное решение, воплощать его, следить за его исполнением и применять судебные санкции в случае его нарушения. Ветви власти в современных демократиях известны главным образом по тем формальным функциям, которые они выполняют в процессе определения и осуществления политического курса. Законодательная ветвь создает политический курс, исполнительная — проводит и претворяет его в жизнь, судебная — выносит решения по возникающим в связи с ним спорам. На практике, однако, функции отдельных ветвей власти не так просто идентифицировать и развести между собой. Так, исполнительная власть (особенно в парламентских демократиях) нередко несет значительную долю ответственности за инициирование и формулирование политического курса, даже если официально эти функции принадлежат законодательному органу.
Тем не менее информация о том, какие функции в области определения политического курса выполняет тот или иной политический институт (скажем, легислатура), способна дать лишь зачаточное представление относительно того, как этот курс вырабатывается. Нам требуется также знать, каким образом принимаются решения внутри данного института. В рамках каждого конкретного правительственного учреждения или другого политического института действуют многочисленные правила, которые влияют на процесс выработки политического курса. Самыми важными из них являются, наверное, правила голосования. В большинстве современных законодательных палат, равно как и во многих судах, используются эгалитарные правила голосования, другими словами, голоса каждого из членов законодательного или судебного органа равны (хотя в случае равенства голосов председательствующие должностные лица, например спикер британской палаты общин, могут быть наделены решающим голосом). Проще говоря: один человек — один голос. Между тем в правительственных департаментах (министерствах) такую практику вряд ли когда-либо встретишь. Процесс принятия решений носит там иерархический характер, причем предполагается, что каждый поступает согласно указанию своего вышестоящего начальника. В чисто иерархических системах в расчет принимается лишь голос человека, находящегося на самом верху (скажем, министра).
Но и в случаях, когда решения принимаются посредством голосования, все равно нужны правила, позволяющие определить его результат. Многие институты действуют на основе правила простого большинства, согласно которому при выборе между двумя альтернативными предложениями побеждает получившее наибольшее число голосов. Правило абсолютного большинства предполагает, что принимается то предложение (например, законопроект), за которое высказалось большинство обладающих правом голоса (включая воздержавшихся). Для принятия особо важных решений иногда требуется квалифицированное большинство в три пятых, две третьи или даже в три четверти голосов. Так, в соответствии с Конституцией США для внесения в нее поправок или для преодоления президентского вето необходимы две трети голосов в обеих палатах конгресса. Крайним вариантом такого правила является единогласие, когда один участник голосования в состоянии заблокировать решение. У каждого из правил голосования есть свои притягательные стороны. В частности, применение правила квалифицированного большинства способно защитить от опрометчивых решений, а также от решений, которые дискриминируют значительные доли (возможно, близкие к половине) избирателей. Вместе с тем такое правило может дать незначительному меньшинству возможность блокировать предложения, которые поддерживает внушительное большинство; и чем более ограничительными являются правила голосования, тем меньше шансов на то, что будет принято какое бы то ни было решение вообще.
Правила принятия решений влияют на политическую деятельность, ибо определяют, какие ресурсы искать, как их добывать и использовать. Индивиды и группы, стремящиеся повлиять на политический курс, вынуждены действовать в рамках таких правил. В федеративной и децентрализованной системе, подобной Соединенным Штатам, группам давления часто приходится оказывать воздействие и на законодательную, и на исполнительную ветви власти и проявлять активность как на региональном, так и на общефедеральном уровне. Если же, напротив, решения принимаются декретом командующего вооруженными силами или постановлением политбюро, перед группами встает задача повлиять именно на этих акторов, играющих ключевую роль в определении политического курса.
Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и стабильными. В противном случае граждане не будут знать, что им ждать от правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к правительству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то иные обязательства. Следствием такой ситуации бывают также серьезные конфликты, и в конечном счете правительство может сложить свои полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами. О важцости предсказуемых правил принятия решения говорил Томас Джефферсон во введении к первому Наставлению палате представителей: «Лучше плохие законы, чем отсутствие законов вообще».
Выработка конституций
Выработка конституции — важнейший политический акт, посредством которого создаются либо модифицируются правила принятия решений. Коренное конституционное изменение обычно следует за неким значительным социальным изменением. Большинство действующих сегодня конституций возникли в результате некоего (часто насильственного) разрыва с прошлым: войны, революции или восстания против колониального владычества. Новые правила принятия решений должны соответствовать новым внутренним или внешним властным структурам. Так, все державы, потерпевшие поражение в Первой и Второй мировых войнах, и пришедшие им на смену государства приняли или были вынуждены принять новые конституции. Несколько особняком в этом отношении стоит Великобритания, которая не имеет формальной писаной конституции, действуя на основе давно устоявшегося и детально разработанного набора обычаев и установлений, подкрепленного обычными законодательными актами. Это отражает британский опыт постепенных, частичных и в целом мирных политических трансформаций. Тем не менее крупнейшие изменения в британских правилах принятия решений, такие, как переход власти от короны к парламенту в XVII в. и парламентские реформы 1832 и 1867 гг., положившие начало партийному и кабинетному правительству и существенно расширившие право голоса, последовали за периодами гражданской войны или беспорядков.
Наверное, величайшим исключением из закона о взаимосвязи между разрушительными сдвигами и созданием конституций является мирное развитие в течение по крайней мере 40 последних лет конституции Европейского союза, чьи растущие полномочия и меняющиеся правила принятия решений затрагивают почти 400 млн жителей 15 европейских стран. Но хотя формирование и развитие Европейского союза не связаны с насилием, истоки этого процесса кроются в горьких уроках Первой у. Второй мировых войн.
За десятилетия, прошедшие со времени окончания Второй мировой войны, мы стали свидетелями множества экспериментов в области конституционного строительства. После 1945 г. проигравшие войну державы — Япония, Германия и Италия — под активным надзором победивших союзников ввели новые политические порядки, и эти установления продемонстрировали свою жизнеспособность. За тот ^е период Франция приняла две конституции, вторая из которых — конституция Пятой республики — оказалась устойчивее всех предыдущих французских конституций. В последние два десятилетия общемировое движение к демократии, окончание «холодной войны» и распад Советского Союза открыли новый виток опытов в сфере конституционного дизайна. Новые конституционные порядки, принятые в 1970-х годах такими демократизирующимися странами, как Испания и Португалия, и недавнее конституционное конструирование в Восточной Европе, России (и иных государствах, возникших на территории Советского Союза), Южной Африке и других регионах возродили старые споры о достоинствах и недостатках различных конституционных установлений, равно как и о разумности конституционного строительства в целом [I].
Демократия и авторитаризм
Наиболее важное с точки зрения распределения политических функций значение имеет различие между демократической и авторитарной системами. Демократия означает «правление народа». В небольших политических системах типа местных общин «народ» может быть способен непосредственно участвовать в обсуждении, определении и воплощении своей политики. В крупных политических системах, к каковым относятся современные государства, демократия должна осуществляться преимущественно за счет непрямого участия в выработке политического курса. Выборы, состязательные политические партии, свободные средства массовой информации и собрания представителей — те политические структуры, которые делают возможными определенный уровень демократии, определенную степень «правления народа» в крупных политических системах. Подобную непрямую демократию нельзя назвать ни полной, ни идеальной. Но чем сильнее граждане вовлечены в политический процесс, чем более влиятельны их решения, тем демократичнее система.
В демократических системах конкурентные выборы позволяют гражданам участвовать в формировании политического курса посредством отбора и отклонения тех лиц, которым принадлежит ключевая роль в его определении. В крупных обществах необходимым условием сколько-нибудь реального «правления народа» являются состязательные выборы вкупе со всеобщим избирательным правом для совершеннолетних. В свою очередь приавторитарных режимах определяющих политический курс лиц отбирают военные хунты, правящие династии, доминирующие политические партии и т.п. Что же касается граждан, то либо их мнение игнорируется, либо они принуждаются к символическому одобрению правительственного курса.
Основной чертой мировой политики последних 25 лет стало движение к демократии. Данный процесс начался в Южной Европе, распространился на Латинскую Америку и Азию, а позднее захватил Восточную Европу и бывший Советский Союз. Это движение к демократии — третья волна всемирного процесса демократизации [2]. За каждой из двух предыдущих волн следовал откат, хотя общее число демократий со временем увеличивалось. Первая волна зародилась в XIX в. и достигла своего пика с появлением множества новых демократий после победы Антанты в Первой мировой войне. После Второй мировой войны новая волна демократизации затронула немало бывших колониальных стран, которые обрели независимость, а также ряд разбитых в ходе войны авторитарных держав. Где-то примерно с 1975 г. и особенно после крушения Советского Союза в 1991 г. поднялась третья волна демократизации, подорвавшая легитимность авторитарных режимов по всему миру. Но не следует забывать опыт Нигерии, где попытки установить гражданский демократический режим дважды терпели крах вследствие военных переворотов (1966 и 1983 гг.) и где очередной переход к демократии снова был прерван военными в 1993 г.
Пример Нигерии отнюдь не уникален. Далеко не так просто консолидировать демократический режим, особенно в бедных обществах. Возможно, что нынешнюю волну демократизации ждет немало откатов по типу тех, которые пришлись на долю Нигерии. В таких странах, как Китай, Египет и Нигерия, демократия еще не укоренилась. В подобных обществах открываемые демократией возможности обычно привлекательны для образованных элит или для тех, кто проживает вблизи правительственных центров и не имеет практически никакого отношения к жизни простого провинциала.
Территориальное распределение правительственных полномочий
Основополагающие правила принятия решений в политических системах могут различаться по трем важным измерениям: 1) территориальное распределение компетенции между центральным (национальным) правительством и правительствами более низкого уровня, например штатов, провинций или муниципалитетов; 2) разделение полномочий между отдельными ветвями управления и 3) ограничения правительственной власти. Мы последовательно рассмотрим эти измерения, начав с территориального распределения компетенции.
С точки зрения территориального распределения компетенции одной крайностью являются конфедеративные системы, другой — унитарные, с федеративными в качестве промежуточного варианта (рис. 6.1). Соединенные Штаты во времена действия первой Конституции* представляли собойконфедерацию. Верховная власть принадлежала штатам. Центральное правительство было наделено полномочиями в области внешних отношений и обороны, однако зависело от финансовой и иной поддержки со стороны штатов. После принятия Конституции 1787 г. в США была установленафедеративная система, иначе говоря, центральное правительство и правительства штатов получили собственные сферы компетенции и средства реализации своих полномочий. В настоящее время в США, Германии, России, Индии, Мексике и Бразилии действуют федеративные системы, при которых центральные и региональные единицы обладают автономией в определенных областях государственной политики. Однако распределение сфер компетенции и объема полномочий между центром и регионами там далеко не одинаково. Великобритания, Франция, Китай, Япония и Египет относятся к унитарным системам, где власть и полномочия сконцентрированы в руках центрального правительства. Региональные и местные единицы располагают только теми полномочиями, которые специально делегированы им центральным правительством. Последнее вправе пересмотреть объем этих полномочий либо вообще отобрать их.
Большинство государств мира — унитарные. Действительно, федеративными являются только 18 государств, т.е. меньше 10% от их общего числа. Но хотя федеративных государств относительно немного, они, как правило, бывают крупными и весомыми в политическом плане. Они охватывают порядка 41% территории планеты, где проживает более трети населения Земли. Вообще говоря, чем крупнее и разнообразнее государство, тем больше шансов, что оно окажется федеративным. Принято считать, что у федеративного устройства есть масса преимуществ. Во-первых, в многонациональных или иным образом расколотых обществах оно помогает защитить этнические, языковые или конфессиональные меньшинства, особенно если те проживают на географически компактных территориях. Во-вторых, федерализм способен сдерживать притязания честолюбивых правителей и тем самым охранять рынки и гражданские свободы. В-третьих, он открывает перед субъединицами (вроде штатов) возможность экспериментировать в области политического курса, что позволяет одним правительствам учиться на опыте других. В-четвертых, в федеративной системе граждане могут «голосовать ногами» и выбирать политическое окружение, в наибольшей степени отвечающее их предпочтениям. Однако, стимулируя выбор и разнообразие, федерализм делает это за счет равенства. Поскольку в условиях федерализма местные правительства вправе проводить собственные политические курсы, нередки устойчивые различия между отдельными субъединицами с точки зрения отношения к гражданам и уровня их благосостояния. Кроме того, унитарным правительствам бывает легче в случае необходимости перераспределять ресурсы из богатых регионов в более бедные.
При сопоставлении конфедеративных, федеративных и унитарных систем необходимо учитывать различие между формальным и реальным распределением компетенции. В унитарных системах, несмотря на формальную концентрацию власти в центре, региональные и местные единицы могут обладать широкими полномочиями, которые центральное правительство редко оспаривает. В течение прошлого столетия в американской федеративной системе власть постепенно переходила от штатов к центру. В последние годы под лозунгом нового федерализма предпринимаются усилия, направленные на возвращение власти от федерального правительства обратно к штатам (см. главу 11). Попытки передать часть полномочий провинциальным и местным правительствам налицо и в унитарных системах. Это ответ на демократический нажим снизу, на требования усилить влияние рядовых граждан. Таким образом, реальные различия между федеративными и унитарными системами могут оказаться значительно менее серьезными, нежели предполагается их формальным устройством. Пример расхождения между формальным и реальным федерализмом дает Мексика. Вплоть до последнего времени Институционно-революционная партия Мексики (ИРП) осуществляла централизованный контроль над этой формально федеративной системой. Недавние события, связанные с укреплением в ряде штатов оппозиционных партий и подрывом монополии ИРП на власть, привели к появлению в стране элементов «реального федерализма» в духе предусмотренных ее законодательством установлений.
Разделение правительственной власти
Другой аспект конституционного дизайна связан со степенью разделения полномочий между различными ветвями центрального (национального) правительства. Теория разделения властей имеет долгую и богатую историю. Ее основы были заложены еще в работах Лок-ка и Монтескье [З], в которых доказывалось, что разделение властей способно предотвратить нарушения справедливости, возникающие вследствие бесконтрольности исполнительных или законодательных органов. В дальнейшем эта теория была развита Мэдисоном и Гамильтоном в «Федералисте» [4], где описывались и обосновывались институциональные установления, предлагавшиеся Конституционным конвентом Соединенных Штатов в 1787 г. В течение XIX и первой половины XX вв. политические теоретики в ходе опыта осмысления Великобритании и Соединенных Штатов Америки — двух успешных примеров представительной демократии — постепенно сформулировали то, что можно назвать «классической» теорией разделения властей, получившей доминирующее влияние в политической науке в период до Второй мировой войны. Согласно этой теории, имеется две основные формы представительного демократического правительства — президентская и парламентская.
Демократический президентский режим предполагает наличие двух раздельных правительственных органов — исполнительного и законодательного, которые самостоятельно избираются и санкционируются народом. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рамках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна из них не может с помощью обычных средств сместить другую. В свою очередь парламентский режим обеспечивает взаимозависимость исполнительной и законодательной ветвей власти. При таком устройстве непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырастает из легислатуры. В кабинете председательствует премьер-министр (в Германии его именуют федеральным канцлером), который возглавляет правительство и отбирает других министров кабинета. Как правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посредством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое относится и к законодательному органу (парламенту).
Важнейшим фактором, обусловливающим функционирование данной системы, являютсяотношения доверия между кабинетом и парламентским большинством. При парламентском режиме премьер-министри его кабинет должны постоянно пользоваться доверием парламентского большинства. Если по каким-то причинам последнее демонстрирует утрату доверия к премьер-министру и другим членам кабинета (посредством вотума недоверия), те должны уйти в отставку. Премьер-министр, со своей стороны, обычно наделен правом в любое время распустить парламент и назначить новые выборы. Эти два типа полномочий — право парламентского большинства низложить кабинет и право премьер-министра распустить парламент — обеспечивают взаимозависимость двух ветвей власти. Такое устройство побуждает их к согласию, заставляя исполнительную власть прислушиваться к мнению парламентского большинства. Иными словами, парламентская демократия не знает обычной для президентских систем формы разделенного правительства, когда контролирующая пост президента партия лишена контроля над легислатурой и наоборот. Напротив, исполнительная власть (кабинет) является органом парламентского большинства и в подавляющей части парламентских систем состоит преимущественно из членов парламента. В результате уменьшается вероятность конфликтов между парламентом и исполнительной ветвью, и процесс принятия решений, как правило, оказывается более эффективным, нежели при президентской системе. Поскольку одна и та же партия (или партии) контролирует обе ветви правительства, кабинет обычно играет ведущую роль в определении политического курса, а легислатура чаще всего обладает меньшим влиянием, чем при президентском устройстве.
Но не все демократии соответствуют критериям президентской или парламентской системы. Некоторые относятся к смешанному типу, который обычно называютполупрезидентским. Такого рода смешанные системы совмещают в себе черты обоих «чистых» образцов: например, президент и законодательный орган избираются раздельно (как при президентской системе), но президент наделен властью распускать легислатуру (как при парламентской системе); кабинет назначается президентом (как при президентской системе), но парламент обладает правом смещать его (как при парламентской системе). Шугаpт и Кэри выделили несколько типов смешанных («гибридных») систем с независимо избираемым президентом, наделенным значительными полномочиями в определении политического курса, но вынужденного делить контроль над исполнительной властью с законодательным органом [5]. Существует множество механизмов подобного двойного контроля, причем их следствия нередко в огромной степени зависят от того, какая партия или коалиция контролирует президентский пост и легислатуру. Конституции многих недавно возникших демократий Восточной Европы и третьего мира относятся к этому смешанному типу. Их привлекательность, похоже, определяется тем, что они обеспечивают общенародный выбор главы исполнительной власти, наделенного как реальными, так и церемониальными полномочиями и способного выступать в качестве символа национального единства.
Если вновь обратиться к рис. 6.1, то можно увидеть, что правительства классифицируются в соответствии с уровнем концентрации/разделения власти. При авторитарных правительствах, изображенных в левой части рисунка, исполнительная, законодательная и судебная власть сосредоточена, как правило, в одних руках. Две из рассматриваемых в этой книге стран — Китай и Египет — имеют авторитарные правительства, не избираемые в ходе состязательных выборов. Мексика и Нигерия находятся в процессе перехода к президентской демократии с конкурентной партийной системой. Великобритания, Германия, Япония и Индия относятся к числу парламентских систем, где исполнительная и законодательная власть сосредоточена в кабинетах, представляющих большинство в избранных народом нижних палатах парламента. На крайне правом фланге рисунка расположены чисто президентские системы, такие, как Соединенные Штаты и Бразилия. Между этими двумя полюсами помещены смешанные системы, представленные Францией и Россией.
В спорах относительно того, какая система представительной демократии является наилучшей, многие политические теоретики традиционно высказываются в пользу парламентской системы британского типа. Эта версия парламентаризма в сочетании с электоральными правилами простого большинства порождает довольно устойчивые правительства, ответственные перед народной волей. Однако, как показывает история Германии и Франции в межвоенный период, парламентаризм в сочетании в пропорциональным представительством более подвержен кризисам. Такие кризисы возникают вследствие появления множества партий, часто экстремистских, что ведет к неустойчивости и падению кабинетов. Вместе с тем опыт скандинавских стран свидетельствует о том, что парламентские системы с пропорциональным представительством могут быть относительно стабильными, если идеологический конфликт между партиями удерживается на умеренном уровне. В свою очередь действующую в Соединенных Штатах президентскую систему часто критикуют за то, что она периодически порождает «раскол» в правительстве, который может стать причиной патовой ситуации или «непроходимости» обсуждаемых документов.
Третья волна демократизации стимулировала возобновление споров между приверженцами парламентаризма и сторонниками президентской системы. Защитники парламентской системы, особенно ее континентально-европейской разновидности, утверждают, что она обеспечивает конституционные рамки, внутри которых могут обрести представительство различные этнические и конфессиональные группы [б]. Поскольку же многие нынешние переходные демократии расколоты в этническом и конфессиональном плане, их условиям особенно должна отвечать парламентская, пропорционально-представительная система. Президентская система, доказывает эта группа политических теоретиков, несет с собой большую угрозу социального конфликта и крушения демократии. В свою очередь противники такой точки зрения указывают на то, что хотя многие ученые отдают предпочтение парламентскому решению, реальная политическая жизнь оказывается на стороне выборных президентов, наделенных некими властными полномочиями [7]. Даже во владениях бывшей Британской империи (например, в Нигерии) и в большинстве государств Восточной Европы и распавшегося Советского Союза конституциями предусмотрена сильная президентская власть. В Латинской Америке президентские режимы преобладают вот уже больше столетия, и референдум 1993 г. в Бразилии в очередной раз подтвердил ее приверженность президентскому строю. И хотя критики последнего обращают внимание на то, что в 1960—1970-е годы президентские режимы в Латинской Америке часто терпели крах или свергались в ходе переворотов, защитники президентской формы правления справедливо отмечают, что в 1920-1930-е годы парламентские системы Европы переживали собственные кризисы. Кроме того, президентские системы открывают перед гражданами возможность непосредственно участвовать в выборе главы исполнительной ветви и обеспечивают более эффективное сдерживание власти большинства в законодательном органе.
Важные режимные альтернативы не исчерпываются, однако, описанными формами взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями и между центральным и местными правительствами. Десятилетия, прошедшие после Второй мировой войны, показали, что существуют и другие интересные конституционные решения. Там, где культурные и идеологические расколы и конфликты приобретали острые формы (как, например, в странах Бенилюкса и в Австрии), партийные лидеры, отдававшие себе отчет в том, какими жертвами чреваты крушение демократии и гражданская война, могли, несмотря на разногласия по ряду трудноразрешимых вопросов (таких, как государственный язык или религиозная терпимость), пойти на создание широких коалиций в других сферах. Они делали упор на участие в определении политического курса всех основных социальных групп, на широкую коалицию элит, на децентрализацию процесса принятия решений и правление путем консенсуса. Аренд Лейпхарт называл выбравшие этот путь страны «консоциативными» («со-обще-ственными») демократиями [8]. Сообщественные установления оказались эффективными в умиротворении ряда ранее конфликтных обществ, но когда стабильность была обеспечена, политики часто возвращались к более конкурентной модели организации политической жизни.
Ограничения правительственных полномочий
В отличие от авторитарных режимов, для демократий характерны определенного рода ограничения на отправление власти, зафиксированные в законе или установленные обычаем. Режимы, в которых полномочия различных правительственных органов определены и ограничены писаными конституциями, сводами законов или традицией, называютсяконституционными. Гражданские права — такие, как право на беспристрастное судебное разбирательство или свобода слова, петиций, печати и собраний, ограждены от правительственного вмешательства, за исключением каких-то особых обстоятельств. Ключевую роль в ограничении правительственной власти играют суды. Как показано в табл. 6.1, с точки зрения ограничения правительственных полномочий, на одном полюсе находятся те политические системы, где суды практически не ограничивают принудительную власть правительств по отношению к гражданам, а на другом — те, где суды не только защищают права граждан, но и следят за тем, чтобы иные ветви управления должным образом осуществляли свои функции. Соединенные Штаты — наилучший пример системы, где политическая власть ограничена судами.Судебный надзор позволяет федеральному суду и судам штатов не допускать превышения правительственными институтами своих полномочий. В большинстве других конституционных режимов действуют независимые суды, которые защищают граждан от неправильного применения законов и норм, но не вправе отменять постановления законодательных собраний или исполнительных органов. Основные права граждан в таких системах защищаются законом, обычаем, а также через самоограничение и политическое давление.
Конституционные суды Германии и Японии в известной степени наделены правом осуществлять надзор за решениями, принятыми Другими правительственными органами. Во Франции судебный надзор существует с 1958 г., когда в Конституцию Пятой республики было включено положение оконституционном совете, часть членов которого назначается президентом, а часть — двумя палатами законодательного собрания. Президент, премьер-министр или парламент могут направить законопроект (до его вступления в силу) в конституционный совет. В этом случае совет вправе принять решение относительно того, соответствует ли данный законопроект конституции. За последние годы эти полномочия по судебному надзору превратились в важнейший конституционный ограничитель законодательных действий.
Все писаные конституции предусматривают возможность внесения конституционных поправок. Большинство разработчиков конституций сознавали, что базовые правила принятия решений должны поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них могут оказаться потенциально двусмысленными или неэффективными, а также поскольку могут поменяться установки граждан либо возникнуть какие-то непредвиденные обстоятельства. Вместе с тем, если конституцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие конституционные гарантии. Поэтому во многих конституциях зафиксировано, что ряд их положений не подлежит пересмотру, например в США — конституционное положение о равном представительстве штатов в сенате. Страновые различия в процедурах внесения конституционных поправок весьма значительны: в некоторых странах соответствующие процедуры весьма запутаны, в других — крайне просты. По всей видимости, наиболее простыми они являются в Великобритании, где обычный парламентский закон может изменить конституцию. Так, парламентский акт 1911 г. свел полномочия палаты лордов к праву предлагать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до следующей сессии парламента. Аналогичным образом, нынешние попытки полностью лишить наследственных пэров власти осуществляются посредством обычного законодательства (см. часть III). Поскольку за палатой лордов сохраняется отлагательное право, для проведения новых реформ могут потребоваться две парламентские сессии.
В некоторых странах для внесения изменений в конституцию необходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети голосов, в других — установлено правило, по которому для принятия поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя третями голосов, причем второе голосование проводится по прошествии определенного промежутка времени. В ряде случаев конституционные поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная формальная процедура изменения конституции действует в Соединенных Штатах. Там конституционная поправка должна быть инициирована двумя третями членов обеих палат (или общенациональным съездом-конвентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая процедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями голосов в каждой палате (или тремя четвертями специально назначенных представителей штатов на съезде). Конституции, которые предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа американской), называются «жесткими», те, где такие правила проще, — «гибкими». Однако здесь опять же следует различать закон и практику. Некоторые гибкие конституции, например Конституция Дании, почти не подвергались модификациям, тогда как жесткие (в частности, американская и шведская) неоднократно претерпевали изменения [10].
Один из важнейших выводов, вытекающих из рис. 6.1 и табл. 6.1, заключается в том, что конституции способны концентрировать правительственную власть или рассредоточивать ее по нескольким измерениям. Выбор между этими конституционными альтернативами неизбежно требует компромиссов. Наверное, никто из тех, кто выступает за демократию и свободу индивидов, не станет поддерживать полную централизацию власти в руках всемогущего диктатора, как в «Левиафане» Томаса Гоббса. Тем не менее конституционные демократии, которые предусматривают несколько меньшую степень концентрации власти, например британская система, обладают рядом важных достоинств. Их правительства обычно бывают действенными и эффективными и, поскольку опираются на принцип большинства, как правило, одинаково относятся ко всем гражданам. Никакая малочисленная группа не в состоянии не подчиниться решению, принятому устойчивым большинством. В свою очередь конституции, рассредоточивающие власть, имеют собственные преимущества. Они лучше приспособлены к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупотребления власти, в частности тиранию большинства, и их политический курс менее подвержен изменениям во времени.
Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил демократические системы на две основные категории, выделив мажоритарные и консенсусные режимы [II]. Институты мажоритарной Демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наделять властью представителей большинства избирателей. Полномочия сконцентрированы в одном органе, а не рассредоточены, как при системе разделения властей. Выборы происходят по правилу простого большинства в одномандатных округах и часто порождают двухпартийную систему. Со своей стороны консенсусные демократии призваны разводить и ограничивать власть. Они обычно создают условия для совместного осуществления полномочий в рамках исполнительных органов, иногда предусматривая представительство этнических и конфессиональных групп в кабинете. Для них также характерны двухпалатные парламенты, когда одна из палат представляет штаты, регионы или этнические группы. Прекрасным примером консенсусной демократии является Швейцария, тогда как Великобритания — классический образец мажоритарной системы. Мажоритарные системы типичны для однородных, единых в культурном отношении стран, в то время как консенсусная демократия чаще встречается в конфессионально, лингвистически и этнически гетерогенных обществах. Соединенным Штатам присущи некоторые черты как мажоритарной (выборы по правилу простого большинства), так и консенсусной (федерализм и двухпалатный парламент с полномочным сенатом) системы. Однако в целом конституционные полномочия там скорее рассредоточены, чем сконцентрированы.
Ассамблеи
Помимо групп интересов и политических партий, в процесс выработки политического курса вовлечены три типа правительственных институтов: 1) выборные или назначаемые исполнительные органы; 2) высшие слои бюрократии и 3) законодательные собрания (ассамблеи). Важность каждого из этих институтов в определении политического курса варьируется в зависимости от страны и проблемной сферы. Законодательные собрания существуют сотни лет. Они были в Древней Греции и Древнем Риме, как и в иных античных обществах, и именно римский сенат дал свое имя современным законодательным собраниям Соединенных Штатов и многих других стран. Исландский альтинг, впервые созванный в 930 г., — наиболее старая из действующих ныне законодательных ассамблей. Британский парламент ведет свою историю с 1295 г. Почти во всех современных политических системах есть собственные ассамблеи, которые могут называться сенатами, палатами, «думами» и т.д. Ассамблеи нередко также именуют «легислатурами», т.е. законодательными органами (вне зависимости от того, какую роль они реально играют в законодательстве), или парламентами (преимущественно в парламентских системах). Для принятия важнейших решений, касающихся политического курса государства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны. Как правило, они избираются народным голосованием и потому, по крайней мере номинально, ответственны перед гражданами. В настоящее время более 80% государств — членов ООН обладают подобными органами управления. Тот факт, что законодательные собрания приняты почти повсеместно, заставляет предположить, что в современном мире народное представительство — обязательный формальный компонент дегитимного правительства.
Функции ассамблей
Члены ассамблеи, численность которых варьируется от нескольких десятков до более чем тысячи человек, взвешивают, обсуждают и принимают либо отвергают посредством голосования представленные на их рассмотрение политические курсы. Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены этими органами. Ассамблеи обычно контролируют решения правительства относительно расходования бюджетных средств, и этот контроль над расходами (бюджетной политикой) является одной из основных их функций. Кроме того, некоторые ассамблеи наделены важными полномочиями в сфере правительственных назначений, а часть из них выступает в качестве апелляционного суда (например, британская палата лордов в уголовных делах). Но хотя для принятия законов обычно требуется санкция законодательных собраний, в большинстве стран сами законы реально формулируются другими институтами — преимущественно политической исполнительной властью или высшими слоями бюрократии. Если мы сравним значимость ассамблей как органов определения политического курса в разных странах, то на одном полюсе окажется Конгресс Соединенных Штатов, играющий весьма активную роль в формулировании и введении в силу законов, а на другом — Всекитайское собрание народных представителей, которое редко собирается и чьи функции сводятся в основном к тому, чтобы заслушивать заявления партийных лидеров и легитимировать решения, принятые в других местах. Примерно посередине располагается британская палата общин. Обычные парламентарии иногда выступают там с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава Депутатского корпуса). В большинстве случаев ассамблеи представляют собой совещательные форумы, формально вводящие в действие законодательство и иногда вносящие в него изменения.
Ассамблеи различаются не только широтой властных полномочий в процессе принятия решений, но и своей значимостью в глазах общественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан, выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя по экспертным оценкам итальянский парламент занимает первое место в Европе по объему властных полномочий (табл. 6.2), ни в одной другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. В свою очередь британский парламент по уровню влияния на выработку политического курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко котируется в обществе. Аналогичным образом, ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами, приобретает большую значимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее влияния на выработку политического курса, сколько степень общего уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кризисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правительству, хотя именно они создают возможность для парламентских инициатив в области политического курса и повышают роль данного органа в формировании и смещении кабинетов.
Было бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательный орган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важное отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политических функций. Ассамблеи нередко играют ведущую роль в рекрутировании элиты, прежде всего в парламентских системах, где премьер-министр и министры кабинета обычно проходят через школу парламентской деятельности. Слушания законодательных комитетов и общепарламентские дебаты бывают важными форумами для артикуляции и агрегации интересов, особенно при отсутствии сплоченной партии большинства. Парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и тем самым вносить свой вклад в политическую социализацию граждан вообще и в особенности элит. Однако и в данных сферах, как и в выработке политического курса, ассамблеи играют неодинаковую роль в своих политических системах. В обычной ситуации британская палата общин почти не оказывает независимого влияния на выработку политического курса, поскольку этот процесс контролируется принадлежащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта палата и проходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дискуссиях в обществе, и одна из важнейших ее функций — подготовка политиков для занятия высших постов в исполнительной власти. В свою очередь конгресс Соединенных Штатов через свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в условиях децентрализованной американской системы вынужден делить остальные функции со множеством других институтов. Что же касается Всекитайского собрания народных представителей, то оно выполняет лишь ограниченный набор функций в области социализации.
Структура законодательных собраний
Ассамблеи варьируются не только по объему властных полномочий и функциям, но и по своей организации. Легислатуры могут состоять из одной или из двух палат (в первом случае их называют однопалатными, во втором, соответственно, — двухпалатными). В большинстве двухпалатных легислатур палаты различаются как по своим полномочиям, так и по принципам формирования. В Европе палаты парламентов выросли из «сословий» (статусных социальных групп) — органов, время от времени созывавшихся королями и другими наследственными правителями для консультаций и фискальных сборов. Во Франции существовали три сословия — духовенство, высшая аристократия и так называемое третье сословие, представлявшее остальные классы. До 1866 г. шведский парламент насчитывал четыре (!) палаты — в отличие от других государств, там была отдельная палата для крестьянства, составлявшего основную массу населения. В Англии сословия были изначально организованы в две палаты: лорды — духовные (епископы) и светские (знать) — заседали в палате лордов, а нетитулованные дворяне и бюргеры — в палате общин. В настоящее время последняя крупнейшая наследственная палата парламента — британская палата лордов — подвергается радикальной хирургической операции, которая может привести к ликвидации наследственной титулованной аристократии.
В большинстве демократических, а также в ряде авторитарных систем действуют бикамеральные (двухпалатные) ассамблеи. В федеративных системах обычно предусмотрены одновременно две формы представительства: как правило, одна палата обеспечивает представительство населения, а другая — территориальных единиц.Бикамерализм широко распространен даже в унитарных системах (вроде Франции), хотя там функция второй палаты заключается не в представительстве субнациональных единиц, а в контроле над процессом определения политического курса. Двухпалатный конгресс Соединенных Штатов вырос как из федерализма, так и из стремления рассредоточить власть федерального правительства. Нижняя палата непосредственно представляет граждан, и избирательные округа сходны по численности населения. В свою очередь в сенате все 50 штатов страны имеют одинаковое представительство. Палаты американского конгресса обеспечивают сдержки и противовесы как друг другу, так и остальным ветвям власти. Так, сенат должен утверждать заключенные президентом договоры и сделанные им назначения на высшие государственные должности; для объявления войны требуется согласие как сената, так и палаты представителей, кроме того, последняя должна инициировать все меры, связанные с налогообложением и ассигнованиями.
Американская система, где две палаты обладают примерно равными полномочиями, не типична. В большинстве бикамеральных систем одна палата доминирует, а другая (как Совет Федерации Федерального собрания России или французский сенат) наделена более ограниченными полномочиями, часто сводящимися к защите региональных интересов. В парламентских системах министры кабинетов обычно избираются из числа членов или лидеров партии, которая имеет большинство в палате, в наибольшей степени представляющей население. В такого рода системах правительства, как правило, ответственны только перед одной палатой, которая в связи с этим занимает более важное положение в процессе принятия решений, чем другая.
Ассамблеи также различаются по своей внутренней организации, причем эти различия часто имеют важные последствия для выработки политического курса. Известны две важнейшие формы внутрипарламентской организации — партийные группы и формальные подразделения ассамблеи (председательствующие должностные лица, комитеты и т.п.). Между силой партийных групп и влиянием других субъединиц законодательного собрания (например, комитетов) часто существует обратная зависимость: чем сильнее партии, тем слабее комитеты, и наоборот. Члены британского парламента проявляют большую склонность голосовать в соответствии с партийной линией, чем американские конгрессмены. В Великобритании, как и во многих других парламентских системах, парламентарии редко голосуют в противовес инструкциям, полученным от лидеров своих партий. Поскольку кабинеты обычно остаются у власти лишь до тех пор, пока располагают поддержкой парламентского большинства, отклонение от партийной линии чревато падением правительства и новыми выборами. В президентских системах президент и законодатели избираются раздельно и на фиксированный срок. Поэтому судьба правящей партии там прямо не зависит от голосования по законодательным мерам. В американских легислатурах партийная дисциплина действует главным образом при решении процедурных вопросов, таких, как определение состава комитетов и председательствующих должностных лиц. По сущностным проблемам политического курса конгрессмены-демократы и республиканцы вольны решать, солидаризоваться ли им в ходе голосования со своими партийными лидерами или нет.
Каждая легислатура имеет свою систему комитетов и некие структурные установления, обеспечивающие разделение труда законодателей, дабы те могли специализироваться на особых проблемных областях. Без такой внутрипарламентской организации было бы невозможно регулировать широкий поток законодательной деятельности. Однако, как уже говорилось, значимость комитетов в разных легислатурах не одинакова. В некоторых законодательных собраниях, например в Конгрессе США, комитеты обладают серьезным влиянием. Частично это объясняется тем, что они высоко специализированы, имеют значительные штаты служащих и сфера их компетенции совпадает со сферой полномочий отдельных департаментов исполнительной власти. Сильные комитеты обычно действуют на основе четкого, законодательно оформленного разделения труда, соответствующего разделению труда в рамках исполнительной власти, и нередко представляют собой арену, где возможно серьезное влияние оппозиции. Британские парламентские комитеты существенно слабее своих американских аналогов, поскольку там доминирует правящая партия. Кроме того, они располагают меньшими штатами и назначаются лишь для подготовки конкретного законопроекта. Поэтому они не в состоянии аккумулировать экспертные знания в какой-то особой области политики. Комитеты Германии и Японии сильнее британских, но слабее соответствующих образований в американском конгрессе [12].
Политические исполнительные органы
В современных государствах исполнительная власть представляет собой наиболее крупную, разветвленную и обычно самую мощную отрасль управления. Весьма сложно дать простую и четкую характеристику исполнительных органов, но если ставить перед собой такую задачу, то разумно начать с самой вершины пирамиды. В правительство, как правило, входит небольшое числовысших руководителей,Должностных лиц, которые находятся на вершине нередко колоссальной исполнительной ветви. Такие высшие руководители по-разному называются, имеют разные титулы, обязанности и полномочия. Некоторые именуются президентами, другие — премьер-министрами, канцлерами, государственными или же генеральными секретарями, третьи — председателями или председательствующими. Имеется даже несколько монархов, которые все еще обладают реальной властью. Официальный титул может ввести в заблуждение относительно функций, выполняемых тем или иным высшим должностным лицом, однако все они обычно играют ключевую роль в формулировании и осуществлении политического курса государства.
Для демократических режимов типично либо наличие единого главы исполнительной власти (президентская система), либо разделение верховной исполнительной власти между двумя должностными лицами: исполняющим главным образом церемониальные функции главой государства и более влиятельным в плане реальной политики главой правительства. В парламентских системах эти две роли практически всегда разделены. Там проводится различие между «главой государства», который выступает преимущественно как представительное должностное лицо, и «главой правительства», который принимает и осуществляет властные решения. Высшее руководство исполнительной власти может быть как индивидуальным, так и коллективным. В табл. 6.3 приведена классификация исполнительных органов в зависимости от того, являются ли онииндивидуальными или коллективными, реальными или церемониальными. Власть политического исполнительного органа может считаться реальной только в том случае, когда этот орган наделен действительными полномочиями в принятии и воплощении в жизнь законов и постановлений, в бюджетных вопросах и в важнейших правительственных назначениях. Если же он лишен таких полномочий, его власть является символической или церемониальной. В президентских системах церемониальные и реальные функции практически всегда исполняются одним лицом — президентом.
К числу индивидуальных исполнительных органов с реальной властью относится президентство в США — пост, обладание которым предполагает осуществление множества реальных функций. Хотя исполнительная власть в Соединенных Штатах включает в себя и коллективные органы, такие, как кабинет и Совет национальной безопасности, они выступают не столько в качестве органов коллективного принятия решений, сколько как советники президента. Влиятельным главой исполнительной власти, который назначает премьер-министра и может распустить законодательное собрание и объявить новые выборы, является и французский президент. Индивидуальным главой исполнительной власти и наиболее могущественной политической фигурой в стране предстает также Генеральный секретарь компартии Китая (КПК).
Несколько сложнее классифицировать политические системы по шкале индивидуальное—коллективное руководство. В Великобритании премьер-министр обычно играет доминирующую роль в кабинете в периоды войн и кризисных ситуаций. Сильный премьер-министр может оказывать решающее влияние на свой кабинет и в менее тяжелые времена, но по большей части британская исполнительная власть осуществляется коллективно. Кабинет, куда входят около 20 ведущих министров правительства, собирается регулярно и принимает важнейшие общеобязательные решения. Федеральный совет Швейцарии — крайний пример коллективного исполнительного органа, его глава избирается ежегодно и исполняет почти исключительно председательствующие функции. Британская королевская семья олицетворяет собой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев, требующих присутствия монарха, члены королевской семьи разделяют с ним эту обязанность.
Хотя мы вправе подразделять органы верховной исполнительной власти на индивидуальные и коллективные, на практике все подразделения этой ветви управления включают в себя множество членов -— избранных или назначенных должностных лиц, обладающих определенными полномочиями в выработке политического курса. Британский премьер-министр назначает порядка ста министров и младших министров, примерно столько же назначений делает канцлер ФРГ. В Соединенных Штатах вступающему в должность президенту приходится делать около 2000 назначений, из них примерно 200 — на ключевые, с точки зрения выработки политического курса, посты в исполнительных органах.
В концеXX столетия монархии стали гораздо более редким явлением, чем в его начале. Некоторые монархи, например король Саудовской Аравии и наследственные властители ряда других арабских стран, по сей день пользуются реальной властью. Вместе с тем большинство современных монархов почти или полностью лишены реального политического влияния. Монархи вроде английской королевы или скандинавских королей выполняют преимущественно символические и церемониальные функции, и им крайне редко приходится осуществлять политическую власть. Они — живые символы государства и нации и их исторической преемственности. Английская королева может жаловать награды или возводить в звание пэра прикосновением своего скипетра. Она открывает парламент и делает заявления по случаю важнейших праздников и годовщин. После выборов или падения правительства она формально назначает премьер-министра. Однако, как правило, она лишена возможности действовать здесь по собственному усмотрению, так как, согласно обычаю, этот пост занимает лидер партии большинства в палате общин. Недавние скандалы в британской королевской семье снизили ее престиж, и теперь она уже не производит впечатление столь же сплоченной и преисполненной достоинства, как прежде. Традиционно облагораживается и возвеличивается и японский император, играющий важную роль в качестве национального символа. Напротив, монархии скандинавских государств и стран Бенилюкса более приземлены. Поскольку члены указанных королевских фамилий периодически пользуются весьма скромными транспортными средствами, эти династии иногда называют «велосипедными монархиями».
В республиканских странах с парламентскими системами функции, которые в парламентских монархиях падают на плечи королей и королев, исполняют президенты. Так, германские президенты произносят речи по случаю важнейших годовщин и назначают премьер-министров после выборов или отставки правительства. Подобно парламентским системам, коммунистические режимы склонны разводить церемониальные и реальные исполнительные функции. Церемониальным должностным лицом является, например, президент Китайской Народной Республики.Он встречает и приветствует высоких гостей, открывает сессии Всекитайского собрания народных представителей и председательствует на его заседаниях.
Системы, где церемониальные исполнительные органы отделены от реальных, обладают рядом преимуществ. Церемониальный исполнительный орган символизирует единство и преемственность и может стоять над политическими курсами. Институт президентства в СоединенныхШтатах, объединяющий в себе церемониальные и реальные функции, чреват двояким риском. Во-первых, президент может попытаться использовать церемониальную и символическую власть для усиления своей реальной политической власти, а во-вторых, участие в политической жизни может ослабить его способность выступать в качестве символической или объединяющей фигуры.
Кабинет
Во многих политических системахКабинет является важнейшим коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В Кабинет обычно входят руководители (их нередко называют «министрами» или «государственными секретарями») всех основных департаментов («министерств») исполнительной ветви власти. Кабинет довольно часто собирается — иногда по несколько раз в неделю, а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр — в парламентских), который ^ руководит его работой.
Как отбираются члены Кабинета? В президентских системах выбор членов Кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иногда (например, в Соединенных Штатах) требуется и одобрение законодательного органа (в США — сената). Как правило, президент имеет возможность по своему усмотрению смещать членов Кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены.
В парламентских системах процесс отбора членов Кабинета носит совсем иной характер, ибо Кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование Кабинета зависит от результатов выборов и состава парламента. Когда состязательная партия получает парламентское большинство самостоятельно, она может (если в ней существует единство) сформировать Кабинет из своих членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс. Иногда вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов. Именно так всегда и происходит в чисто двухпартийных системах, где либо одна, либо другая партия обязательно получает большинство. Так может произойти и в многопартийной системе, если одна из партий приобретет больше мест в парламенте, нежели все ее конкуренты вместе взятые. Но чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завоевать большинство. Ситуация, когда одна партия единолично контролирует парламентское большинство, называется мажоритарной. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуация, партия большинства практически всегда самостоятельно формирует однопартийный Кабинет большинства.
Однако гораздо чаще бывает так, что ни одна из партий не набирает большинства голосов. Для многих многопартийных систем типичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не располагает парламентским большинством, т.е. создается миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и формируют коалиционный Кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до выборов. В этом случае они могут заключить между собой формальное соглашение и объявить избирателям, что собираются править совместно, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех членов коалиции. Кроме того, в ряде стран они пользуются определенными преимуществами, специально предусмотренными в электоральном законодательстве. Многие немецкие и французские правительства пришли к власти именно таким образом. В подобных случаях избиратели имеют прямой голос в выборе будущего Кабинета, почти так же, как это бывает при двухпартийной системе. В итоге им предоставляется ведущая роль в определении направления политического курса правительства.
Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглашения. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована поддержка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения электоральной кампании или же, если речь идет о формировании нового Кабинета, в межвыборный период.
Если при парламентской системе межпартийный торг происходит до или после выборов, то обычно существует множество альтернативных вариантов состава Кабинета. В миноритарных ситуациях итогом торга может стать либо правительство меньшинства, либо мажоритарная коалиция нескольких партий. Иногда одна из партий решает, что способна в одиночку сформировать Кабинет меньшинства. Обычно такое происходит, когда острота разногласий между другими партиями исключает возможность какой-либо альтернативы. Рис. 6.2 иллюстрирует эти разнообразные варианты. В случае, когда в стране правит правительство меньшинства, партии Кабинета должны постоянно вести переговоры с другими партиями, чтобы добиться одобрения своего политического курса и даже просто остаться у власти. При мажоритарной коалиции торг происходит преимущественно между партнерами по коалиции, представленными в Кабинете.
Эти сложности иллюстрируют две из проблем, возникающих при сочетании парламентского правительства с электоральной системой пропорционального представительства. Пропорциональные электоральные правила способствуют порождению миноритарных ситуаций. Одна из возникающих в связи с этим проблем состоит в том, что избиратели лишаются возможности определять, кто будет контролировать исполнительную ветвь. Напротив, партии могут решить этот вопрос за закрытыми дверями после выборов. Временами это приводит к парадоксальным результатам: так, партии, утратившие поддержку избирателей на выборах, бывают способны путем межпартийных переговоров добиться включения в правящую коалицию. Вторая проблема включается в том, что в миноритарной ситуации кабинеты нередко оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в среднем чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают отнюдь не везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы и перед избирателями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов.
Функции исполнительной власти
Исполнительная власть обычно представляет собой наиболее важную в плане определения политического курса структуру. Именно она, как правило, инициирует новые политические меры. Хотя степень ее участия в утверждении этих мер зависит от разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами, она во всех случаях бывает значительной. В президентских системах глава исполнительной власти часто наделен правом вето, что дает ему не только первое, но и последнее слово в вопросах политического курса. (В парламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей для реализации такого права.) Кроме того, политические исполнительные органы нередко осуществляют надзор за проведением в жизнь политического курса и могут призывать подчиненных себе должностных лиц к ответственности за их действия. В ситуации внешнеполитического кризиса основное решение, как правило, принимает глава исполнительной власти: президент (Джордж Буш во время кризиса в Персидском заливе) или премьер-министр (Маргарет Тэтчер в Фолклендском кризисе). Политические инициативы и новые программы обычно рождаются в недрах исполнительной власти. При отсутствии эффективного исполнительного органа бюрократия будет скорее проводить старый политический курс, а не инициировать новый. Без политически мотивированных министров бюрократия склонна к косности и инерции.
Решение президента, премьер-министра, кабинета или политбюро о проведении нового внешне- или внутриполитического курса обычно сопровождается структурными изменениями — назначением энергичного министра, расширением штатов, учреждением в кабинете специального комитета и т.п. Там, где политическая исполнительная власть слаба и расколота, как, скажем, во Франции во времена Четвертой республики или в современной Италии, эта движущая сила отсутствует. В таких ситуациях инициатива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влиятельным группам интересов, и общие нужды, интересы и проблемы нередко оказываются в забвении.
Если в системах, основанных на разделении властей, президентский пост и конгресс контролируются разными партиями, даже сильный президент может лишиться возможности проводить эффективную политику. Но и в ситуации, когда у президента «подрезаны крылья», законодательный орган редко способен закрыть собой образовавшуюся брешь. Действующая в США система уникальна с точки зрения той роли, которая отводится конгрессу в плане законодательной инициативы.
Политические исполнительные органы выполняют также важные системные функции. Исследования процесса социализации детей показывают, что первой политической ролью, которую осваивают дети, является роль главы исполнительной власти — президента, премьер-министра, короля или королевы. В раннем детстве существует тенденция к отождествлению высшего руководителя политической исполнительной власти с кем-то из старших родственников. По мере взросления ребенок начинает отделять политические роли от других ролей и проводить различия между самими политическими ролями (см. главу 3). Поведение политической исполнительной власти влияет на уровень доверия и уважения молодежи ко всей политической системе, и этот уровень доверия и уважения сохраняется после вступления людей во взрослый возраст.
Роль политической исполнительной власти в рекрутировании, безусловно, крайне велика. Президенты, премьер-министры и первые секретари обладают широкими и важными полномочиями, связанными с назначением не только членов кабинета или политбюро и министров правительства, но и нередко судей, высших государственных служащих, послов и генералитета. Обычно политические исполнительные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия членам правительства и простым гражданам. Политическая исполнительная власть играет центральную роль и в политической коммуникации, в разъяснении сущности новых мер и выстраивании им поддержки, а также в совершенствовании различных сфер общественной и экономической жизни.
Бюрократия
Наиболее важное место среди бюрократии занимает высококвалифицированный и опытный персонал высших звеньевгосударственной службы. В британское «правительство» — высший исполнительный орган страны — входят порядка ста парламентариев-«переднескамеечников», из которых около двадцати являются членами кабинета, тогда как остальные именуются министрами, младшими министрами и парламентскими секретарями. В подчинении у этой относительно небольшой группы политиков, определяющих государственный политический курс, находятся примерно 3000 постоянных сотрудниковвысшей государственной службы, которые по большей части набираются непосредственно из университетов. Эти государственные чиновники проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, переходя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят и уходят правительства, и по мере того как растут в чинах, приобретают все большее значение в процессе выработки политического курса. Ступенькой ниже находится другая категория постоянных государственных чиновников — обширная группа (насчитывающая более полумиллиона человек) обычных государственных служащих, организованных примерно в 20 департаментов и ряд других правительственных органов. Общая численность британских госслужащих выросла со 100 тыс. в 1900 г. до более чем 700 тыс. в 1979 г., но к 1991 г. при консервативных правительствах сократилась примерно до 550 тыс. человек.
Высшая государственная служба, состоящая из постоянных сотрудников, играет весьма важную роль не только в Великобритании, хотя именно в этой стране она, похоже, наиболее институциализирована. Влиятельные специалисты широкого профиля, которые могут использовать свой длительный опыт, навыки и технические знания при решении поставленных перед ними конкретных задач, задействованы и в высшей государственной службе Франции. В Соединенных Штатах многие руководящие должности закреплены не за постоянными госслужащими, а за лицами, назначаемыми президентом. Несмотря на это различие и на больший упор на техническую специализацию, там тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие ключевые посты, которые по своей значимости уступают только постам руководителей Государственного налогового управления, Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Национального института здравоохранения и всех департаментов, представленных в кабинете, заполняемом президентскими назначенцами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в конкретной области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, экономистами, инженерами) и оказывают огромное влияние на формулирование и осуществление политического курса в рамках своей специализации. В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода государственных служащих, т.е. в этой сфере было занято около 15% всей рабочей силы страны. Во многих европейских странах доля госслужащих еще выше.
Функции бюрократии
В большинстве современных обществ бюрократия приобрела огромное значение. Одна из причин такого положения вещей заключается в том, что практически только она занимается проведением и претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий. Современное законодательство имеет по большей части общий характер и может эффективно осуществляться только в том случае, если чиновники проработают его детали и определят пути воплощения. Проведение и претворение в жизнь политического курса обычно зависит от того, как он будет проинтерпретирован бюрократией, а также от того, насколько активно и эффективно она будет реализовывать этот курс на практике. Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются проведением и воплощением принципов, выработанных другими. В главах 4 и 5 мы обсуждали вопрос о том, как бюрократические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Департаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, обороны, социального обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес. Кроме того, в современных политических системах административные органы выполняют и немало функций, связанных с вынесением судебных решений. Например, налоговые органы обычно определяют, достоверно ли граждане декларировали свои доходы и правильно ли заплатили причитающиеся с них налоги, и, соответственно, при необходимости назначают наказание. Конечно, граждане в принципе вправе оспорить эти решения в судебном порядке, однако на практике это случается относительно редко.
Наконец, бюрократия включена в политическую коммуникацию. Политические элиты, будь то законодательные или исполнительные, строят многие свои решения на информации, полученной из государственной администрации. Аналогичным образом от этой информации зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-элиты и общественность. Большинство ключевых органов в современных правительствах имеет своих пресс-секретарей, в чьи функции входит информирование средств массовой информации и влияние на них. Учитывая рост влияния масс-медиа в современных обществах, высшие государственные руководители стремятся представить им свою версию событий.Вместе с тем широкий размах приняли утечки секретной или конфиденциальной информации, причем значительная часть журналистов постепенно отказывается признавать какие-либо ограничения в публикации сведений как приватного, так и политического характера. В результате политическая исполнительная власть и бюрократия уже не могут столь же плотно контролировать информацию, как это было прежде. В общении с масс-медиа высшие администраторы должны сегодня прибегать к более изощренным стратегиям и пользоваться помощью профессионалов. Опора на сортировку информации и «привилегии исполнительной власти» уступают место искусству «управления информационными потоками».
Бюрократия как форма организации
Мы обычно употребляем термин «бюрократия» для обозначения всех типов государственной администрации. Однако, строго говоря, этот термин характеризует особую форму организации таких учреждений, практику, которая получила распространение в последней четверти XIX — начале XX столетия. Согласно заключению классика немецкой социологии Макса Вебера, бюрократической организации свойственны следующие черты: 1) принятие решений основано на фиксированных должностных компетенциях, правилах и инструкциях; 2) установлены формальные и специализированные образовательные или квалификационные требования, соответствие которым необходимо для занятия той или иной должности; 3) действует иерархическая система управления: жестко упорядоченная система руководства и подчинения, при которой информация идет снизу вверх, а решения спускаются сверху вниз; 4) решения принимаются на основе стандартных рабочих процедур, предполагающих, в частности, пространные письменные отчеты; 5) позиции должностных лиц обусловлены профессиональным статусом; назначения на должность и продвижение по служебной лестнице определяются заслугами человека, чиновники ограждены от политического вмешательства, прежде всего в связи с тем, что их работа носит постоянный характер. Если исходить из таких критериев, то ни одна организация не окажется в полном смысле бюрократической, хотя вооруженные силы и университеты довольно близко подходят к идеальному образцу.
Указанные свойства бюрократии имеют целый ряд благотворных эффектов. Они способствуют компетентности, последовательности, беспристрастности, независимости от политических манипуляций. Подумайте, какой бы была наша жизнь без бюрократии! До ее появления государственные чиновники часто являли собой печальное зрелище. Некоторые из них получали свою должность по наследству, другие приобретали ее благодаря семейным или политическим связям. Но нередко посты просто покупались и использовались для самообогащения или обретения социального статуса (либо и того, и другого одновременно). Многие видели в службе лишь побочное занятие и уделяли мало времени своим обязанностям. Поэтому неудивительно, что государственные чиновники часто бывали некомпетентными, равнодушными к своему делу, продажными или и теми, и другими, и третьими. Они зачастую произвольно использовали свои полномочия, создавая преимущества для своих друзей и соседей и дискриминируя остальных. Поскольку же не было четких правил и установлений, обиженные граждане обычно имели мало возможностей отстоять свои права.
Но негативные коннотации, заложенные в слове «бюрократия», наводят на мысль о том, что у подобной формы организации есть и слабые стороны. Бюрократические организации имеют тенденцию становиться громоздкими, приверженными букве инструкций, костными, безучастными к нуждам своих клиентов. Во многих случаях чиновники практически лишены стимулов к тому, чтобы вводить инновации и эффективно, а то и просто усердно работать. Хотя предполагается, что бюрократия политически и идеологически нейтральна, на практике она нередко испытывает влияние господствующих идеологий своего времени, проявляет склонность к консерватизму и преследует собственные институциональные интересы [13]. Проблема бюрократии приобретает особую остроту в периоды крупных социальных трансформаций. Когда в 1917 г. большевики (коммунисты) захватили власть в России, они оказались в зависимости от офицеров и чиновников царского режима, и эта зависимость сохранялась до тех пор, пока им не удалось воспитать собственную бюрократию. В посткоммунистических обществах 1990-х годов сопротивление и инерция старой правительственной и экономической бюрократии затруднили проведение государственных реформ и переход к демократии и экономической свободе.
Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположенность к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит отражение как в скептическом отношении к ней, так и в периодических попытках реформировать правительства. Влияние британской высшей государственной службы едко высмеивается в популярном телесериале «Да, господин министр», где подобострастные госслужащие, похоже, всегда берут верх над чванливыми и своекорыстными политиками.
Марк Нейдел и Фрэнсис Рорк называют множество механизмов, посредством которых правительственные и социетальные органы могли бы влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри [14]. Важнейшим органом внешнего правительственного контроля над бюрократией выступает политическая исполнительная власть. Но хотя президенты, премьер-министры и министры формально руководят находящимися у них в подчинении чиновниками и имеют возможность уволить их за пренебрежение своими обязанностями, на практике исполнительные органы и бюрократия зависят друг от друга. Высшие руководители исполнительной власти обычно пытаются убедить своих подчиненных и редко прибегают к крайним мерам в виде увольнения или понижения в должности. Другая форма контроля исполнительной власти над бюрократией — централизованная бюджетная политика и административная реорганизация. Угроза отобрать ресурсы или власть может заставить бюрократию в большей степени руководствоваться в своей деятельности целями политической исполнительной власти.
Осуществлению контроля над бюрократией помогают также законодательные собрания и суды. Слушания парламентских комитетов и судебные расследования способны привести деятельность чиновников в соответствие с политическими замыслами. Для предотвращения незаконных и несправедливых действий бюрократии по отношению к простым гражданам используется институтомбудсменов, впервые введенный в Швеции [15], а затем скопированный рядом других стран. В скандинавских странах, Великобритании, Германии и некоторых других государствах омбудсмены рассматривают заявления граждан по поводу нанесения им ущерба вследствие правительственных акций и незаконных действий чиновников. Омбудсмены, как правило, не наделены собственными полномочиями по решению подобных вопросов, но обращаются к законодательным органам с предложениями о корректирующих мерах. Рассмотренные ими дела редко ведут к уголовному осуждению, однако вследствие широкой огласки правительственные чиновники часто меняют свою политику. Таким образом, институт омбудсменов представляет собой более удобную и дешевую процедуру, нежели судебное вмешательство. К числу внеправительственных сил, ограничивающих бюрократию, относятся общественное мнение, средства массовой информации, а также всевозможные группы интересов.
Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют внешний характер. Назначаются и внутренние контролирующие органы (вроде консультативных комитетов), призванные следить за беспристрастностью ее деятельности. Еще один способ контроля над бюрократией — децентрализация, приближающая различного рода учреждения к их клиентам. Наконец, на отзывчивость и ответственность чиновников влияют их собственные установки. Нормы и ценности, привносимые чиновниками в государственную службу, стандарты и обязанности, которые они приучены уважать, имеют огромное значение для функционирования бюрократии.
Все описанные выше формы контроля над государственными служащими, как правило, утрачивают свою эффективность за пределами развитых промышленных демократий. В авторитарных системах отсутствуют многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрократией (например, выборная исполнительная и законодательная власть, независимые суды, средства массовой информации и группы интересов). Поэтому для авторитарных режимов особенно характерны бюрократические неэффективность и инертность. Во многих неиндустриализированных странах в политической жизни участвует лишь незначительное меньшинство граждан, масс-медиа лишены как независимости, так и влияния, а государственные служащие слабо подготовлены и получают нищенскую зарплату. Все это способствует взяточничеству, вымогательству и злоупотреблениям со стороны бюрократии [16].
Указанные болезни бюрократии, в том числе неэффективность и инерция, пандемичны. Это действительно ставит нас в крайне затруднительное положение, ибо представляется маловероятным, что мы сможем изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномасштабные социальные задачи без организации, разделения труда и профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии последней могут быть только смягчены. Искусство современного политического руководства состоит не только в определении адекватных целей и политических курсов и информировании о них общества, но и в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и сложного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как надавить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать, наградить или же поучиться у него.
Рекрутирование элит
Если мы хотим, чтобы политические функции выполнялись, политические посты должны быть заполнены людьми. Более того, от людей, занимающих соответствующие посты, во многом зависит то, как эти функции выполняются. Поэтому способы отбора (или рекрутирования) индивидов на политические должности занимают одно из решающих мест среди способов структурирования правительства.
Известны четыре главных механизма отбора индивидов на правительственные посты: выборы, назначение, наследование и аукцион. Первые два обычны для любой современной демократии. Мало того, использование первого механизма является определяющей чертой демократии. Во всех демократических системах граждане непосредственно избирают законодательное собрание или хотя бы наиболее влиятельную его палату (например, палату общин в Великобритании). В большинстве президентских систем непосредственно избирается и глава исполнительной власти. Наряду с этим в Соединенных Штатах и большинстве остальных демократий существует множество других выборных должностей — губернаторы, судьи и т.д. Столь же распространен механизм назначения. Во всем мире посредством назначения заполняется множество исполнительных постов отраслевого уровня, равно как и большинство судебных должностей.
Наследование и аукцион могут показаться более непривычными и в чем-то сомнительными способами отбора претендентов на правительственные посты. Безусловно, они менее демократичны. Тем не менее эти механизмы играли огромную роль в истории и используются по сей день. Защищая наследственный принцип отбора, его сторонники традиционно ссылаются на то, что он обеспечивает правителям долгосрочную перспективу. Король, который рассчитывает, что его место унаследует старший сын или какой-то другой родственник, скорее будет заботиться о долгосрочных интересах страны, нежели политик, избранный на короткий срок и ожидающий, что на смену ему придет его политический соперник. Большинство современных монархий, конечно же, являются наследственными (хотя в истории это отнюдь не было само собой разумеющимся), и вплоть до реформ последнего времени аналогичным образом приобретали право на занятие своего поста большинство членов британской палаты лордов. В Соединенных Штатах по наследству можно получить громкое в политическом плане имя (почитаемое или презираемое), например Кеннеди, Рокфеллер или Буш, но не саму политическую должность.
Аукцион — продажа государственного поста тому, кто предложит за него наивысшую цену, — широко практиковался на протяжении всех средних веков и вплоть до реформы государственной службы, но сегодня вряд ли кому-то придет в голову рассматривать его в качестве специфической демократической практики. Вместе с тем во всем мире нередко используются механизмы заполнения политических должностей, весьма напоминающие аукцион. Если вы хотите, скажем, стать послом США в каком-то небольшом тропическом островном государстве, лучшим способом добиться этой цели может оказаться высокий взнос в избирательный фонд победившего президента.
Однако вопрос о том, кто займет тот или иной правительственный пост, решается не только посредством механизмов отбора, таких, как выборы и назначение. В дополнение во всех конституциях установлены различного рода обязательные требования к претендентам. Одним из них может быть формальный диплом о высшем образовании. Например, претенденты на должность судьи должны иметь ученую степень по юриспруденции. Наличие ученой степени иногда требуется и от юристов вообще. Еще одним непреложным критерием часто бывает возраст. В большинстве политических систем правительственным чиновником можно стать лишь по достижении, как минимум, официально установленного совершеннолетия. В Соединенных Штатах президенту должно быть не меньше 35 лет. В число других обязательных условий могут входить: половая принадлежность (хотя подобный ценз встречается сегодня существенно реже, чем в прошлом), вероисповедание или церковная принадлежность (в странах с государственной религией) и гражданство. Иногда требуется, чтобы претендент родился на территории данной страны и не привлекался к уголовной ответственности.
Высшее руководство исполнительной власти
Исторически вопрос о приемлемых способах отбора индивидов на ведущие роли в разработке политического курса имел критическое значение для политического порядка и стабильности. Важнейшим достижением устойчивых демократий является то, что они научились регулировать потенциальный конфликт, связанный с порядком смены руководства, и свели его к мобилизации голосов, а не оружия. Говоря о «структурах рекрутирования» как таковых, мы имеем в виду то, как нации отбирают свое высшее руководство, т.е. тех, кто определяет политический курс и обеспечивает его осуществление. В табл. 6.4 отражены структуры рекрутирования в странах, рассматриваемых в настоящей книге. Наиболее привычными из них являются президентские и парламентские формы состязательных партийных систем. В президентских системах, скажем, в Бразилии и Соединенных Штатах, партии называют своих кандидатов на президентский пост, а электорат выбирает между этими кандидатами. В России и во Франции имеются избранные путем прямого голосования президенты, но важную роль играют и премьер-министры, которые назначаются президентом и могут быть смещены законодательным органом.
Мексика, казалась бы, похожа на другие президентские системы, но на протяжении почти 50 последних лет Институционно-революционная партия до такой степени контролировала там электоральный процесс, что избиратели просто утверждали партийного кандидата на пост президента. Имя этого кандидата объявлялось самим его предшественником после тяжелого торга между партийными фракциями и другими влиятельными группировками. В настоящее время Мексика, похоже, идет к предоставлению избирателям надлежащей роли в выборе между альтернативными кандидатами, однако многие избиратели по-прежнему скептически относятся к перспективе победы президента, не входящего в ИРП.
Как в президентских, так и в парламентских системах сроки полномочий главы исполнительной власти прямо или косвенно ограничены. В президентских системах эти ограничения носят прямой характер, поскольку глава исполнительной власти избирается на фиксированный срок. В парламентских системах установлен максимальный срок полномочий парламента, что косвенно ограничивает время существования кабинета, так как после выборов премьер-министр оказывается подотчетен новому парламентскому большинству и может быть им смещен.
Табл. 6.4 иллюстрирует также роль неконкурентных партий. В Мексике, как мы видели, отбор главы исполнительной власти происходит посредством торга между фракциями внутри ИРП и близкими к ней силами, с одной стороны, и действующим президентом, который не вправе остаться на второй срок, — с другой. Несмотря на относительную закрытость процесса рекрутирования, положение о недопустимости переизбрания способствует периодическим сменам состава исполнительной власти, а часто и ее политического курса в ответ на какие-то общественные затруднения. Тот факт, что политические партии играют столь важную роль в процессе рекрутирования, указывает на громадную потребность в широкой политической поддержке при отборе главы исполнительной власти. Частое привлечение партий к процессу рекрутирования, безусловно, отражает также легитимность в современном мире народного суверенитета как обещания того, что действия правителей будут отвечать интересам управляемых.
Авторитарные системы редко располагают действенными процедурами смены руководства. Чем больше власти сконцентрировано наверху, тем с большим риском связана ее передача от одного человека к другому. Очень часто авторитарные лидеры не отваживаются уступать кому бы то ни было свою власть, и смена руководства происходит только с их смертью. В коммунистических режимах отбором генеральных секретарей (или аналогичных должностных лиц), контролировавших исполнительную власть, занимались коммунистические партии. Смена фигур, занимавших этот пост, была весьма непростым делом. Система не ограничивала сроки полномочий действующих генеральных секретарей, и их было крайне сложно сместить после того, как они назначили на ключевые посты в партии своих сторонников. Тем не менее им всегда приходилось помнить о возможности внутрипартийного переворота, подобного тому, который привел к смещению Никиты Хрущева с поста руководителя Советского Союза в 1964 г. Вместе с тем советская структура руководства как система казалась довольно прочной до драматической попытки свержения Горбачева в 1991 г. Хотя Горбачев на короткий срок вернулся к власти, события, связанные с путчем, лишили советский институт президентства силы, и легитимность перешла к президентам и легислатурам пятнадцати входивших в состав СССР республик, прежде всего к президенту России Борису Ельцину. Однако еще неясно, как скоро в республиках, возникших на территории Советского Союза, в том числе в России, появятся устойчивые процедуры смены руководства.
Бедные государства демонстрируют гораздо меньшую стабильность, чем богатые, и существующие там режимы обладают меньшим опытом преодоления кризисов, связанных с передачей власти. Типичной в этом отношении является Нигерия. С 1966 по 1979 г. военные перевороты, приводившие к появлению все новых военных правительств, следовали там один за другим, затем в стране была установлена состязательная президентская система, которая в 1983 г., вскоре после вторых президентских выборов, была свергнута в ходе очередного военного переворота. В начале 1990-х годов военное правительство снова сделало ряд шагов в сторону гражданского правления, но затем, еще до оглашения, аннулировало результаты президентских выборов 1993 г. И лишь в 1999 г. военные правители наконец-таки допустили переход к гражданскому правлению.
Под властью военных правительств находятся многие африканские страны, и в некоторых из них то и дело происходят военные перевороты. Военные правительства, стабильный или нестабильные, также обычны для Латинской Америки и Ближнего Востока. Коммунистическая партия Китая остается у власти вот уже около 50 лет, однако она пережила несколько периодов острой внутрипартийной борьбы, когда армия вовлекалась в процесс рекрутирования на всех уровнях. Исключением среди бедных наций является индийская демократия, которая устояла, несмотря на политические убийства и другие кризисы. Она обеспечила ряд демократических смен руководства с одним лишь сбоем, произошедшим в 1970-е годы, когда в стране было установлено авторитарное чрезвычайное правление, на несколько лет отложившее выборы.
Представительство: отражение и погрешности в репрезентации
В демократических системах, где укоренилась идея народного суверенитета, граждане обычно видят в правительственных чиновниках своих представителей. В той мере, в которой они склонны к такому подходу, они могут быть более либо менее удовлетворены тем типом представительства, который получают. Однако вопрос об идеальной форме связи между гражданами и правительственными чиновниками все еще остается спорным. Одно направление политической мысли исходит из того, что правительственные чиновники должны максимально полно отражать характерные черты граждан. Утверждается, что использование этого принципа, известного также как атрибутивное представительство, особенно важно в отношении потенциально конфликтогенных расколов — расовых, классовых, этнических, гендерных, языковых и, возможно, возрастных.
Но беда в том, что политические элиты вряд ли когда-нибудь отражали представляемых ими граждан по какому-либо из этих измерений. Даже в таких демократиях, как Соединенные Штаты, Великобритания и Франция, политические лидеры обычно происходят из высших и средних классов или же относятся к хорошо образованным и поднявшимся над своим социальным окружением выходцам из низших классов. Конечно, существуют и исключения. В некоторых странах профсоюзы и левые политические партии служат каналами продвижения людей, имеющих скромную экономическую базу или невысокое образование. Однако эти люди обычно приобретают политические навыки и опыт, занимая посты в профсоюзах или иных политических группах. Так, в состав лейбористской фракции в британской палате общин или фракции коммунистов во французском Национальном собрании входит немало рабочих. Аналогичным образом, в Норвегии ни один из лейбористских премьер-министров не имел даже законченного среднего образования, хотя партия контролировала этот пост с 1935 по 1981 г. (с перерывом в семь лет). Но это редкие и исчезающие примеры. В большинстве современных стран число лиц из рабочего класса на высших должностях невелико и постепенно еще больше сокращается.
Несмотря на свою идеологию пролетарской революции, не смогли избежать этого классового смещения в представительстве и коммунистические страны. В плане экономического развития они неизбежно зависели от подготовленных специалистов. Но дело не только в этом: руководство эффективной партией, даже революционной, тоже требует специальных навыков и серьезных знаний. В последние десятилетия своего существования Центральный Комитет КПСС состоял преимущественно из хорошо образованных лиц, рекрутированных из региональных партийных организаций, вооруженных сил и бюрократии. Появление в коммунистических странах образованного, обладающего специальными знаниями и привилегированного правящего класса нарушило их идеологию и привело к трениям. В результате политика рекрутирования стала колебаться между упором на политическую компетентность и акцентированием «правильного» классового происхождения. Кампании, направленные на усиление роли второго критерия, часто сопровождались популистскими атаками на бюрократию и привилегии. Наиболее выраженные формы данный подход приобрел в Китае, где была объявлена Великая пролетарская культурная революция, призванная разрушить полномочия и привилегии партийных и государственных лидеров и вернуть власть народу. Однако следствием этой кампании стали политическая неразбериха и экономическая катастрофа. Позднее Китай вернулся к акценту на образование и технологическое развитие.
В большинстве стран традиционно слабо представлены на руководящих политических постах и женщины. Конечно, в истории есть примеры сильных и влиятельных женщин-правительниц, скажем, английская королева Елизавета I (которая царствовала с 1558 по 1603 г.). Однако в большинстве стран женщины не имели права голоса вплоть до XX столетия (причем отнюдь не самого его начала) и не могли занимать многих ведущих политических постов. В 1980-1990 гг. ситуация серьезно изменилась. В 1980 г. в развитых индустриальных странах на долю женщин приходилось менее 10% парламентских мест. В 1990 г. этот показатель достиг почти 15%, а к 1997 г. доля женщин-парламентариев превысила 20%. Постоянно растет число стран, особенно в Европе и Азии, где женщины занимают высшие посты в исполнительной власти (см. вставку 6.3). Наибольшей известностью среди женщин — глав исполнительной власти пользуется, наверное, Маргарет Тэтчер, остававшаяся на посту британского премьер-министра дольше, чем кто-либо другой в новейшей истории (1979-1990) и зарекомендовавшая себя высокоэффективным и влиятельным политическим лидером. Но политическое продвижение женщин протекает неравномерно, и в развивающемся мире их представительство остается низким. В конце 1990-х годов во многих североевропейских странах, например в Швеции, женщины составляли от 30 до 40% депутатов законодательных собраний и примерно такую же долю членов кабинетов. Аналогичного успеха добились жен-Шины и в некоторых штатах США, прежде всего в Аризоне, где после выборов 1998 г. они заняли пять из шести выборных постов масштаба всего штата. Однако в России, Мексике, Бразилии и Японии в 1990-е годы соотношение женщин и мужчин среди законодателей не достигало даже уровня одного к десяти [17].
Политические элиты также обычно непредставительны с возрастной точки зрения. Во многих странах значительная часть ведущих политиков перешагнула за нормальный пенсионный возраст; законодатели (и в еще большей степени — главы исполнительной власти), возраст которых не превышает 40 лет, встречаются крайне редко. Наиболее отчетливо данная тенденция проявляется в Японии. В 1990 г. на одного парламентария, не достигшего 40 лет, там приходилось порядка восьми старше 60 лет. Во многих странах выпускники университетов, юристы и особенно государственные служащие имеют явно завышенное представительство, тогда как этнические, языковые и религиозные меньшинства часто недопредставлены. Таким образом, погрешности в репрезентации глубоки и многочисленны. И хотя представительство женщин растет, диспропорции в классовом представительстве становятся все более резкими.
Женщины во главе исполнительной власти
Начиная примерно с 1970 г. женщины стали занимать высшие посты в исполнительной власти все большего числа стран. Интересно, что многие из этих стран — азиатские или ближневосточные, где женщины традиционно играли незначительную роль в политической жизни. Сиримаво Бандаранаике в Шри-Ланке (1960-1965, 1970-1977), Индира Ганди в Индии (1966-1977) и Голда Меир в Израиле (1969—1974) были в числе первых. В 1980-х и 1990-х годах женщины пришли к власти на Филиппинах, в Пакистане и снова в Шри-Ланке. В Бирме лауреат Нобелевской премии за защиту мира Аунг Сан Суу Кийи выиграла выборы 1990 г., но военные не дали ей вступить в должность.
Женщины начали также наступление на руководящие посты в Европе и Северной Америке, хотя их редко можно встретить среди лидеров африканских и латиноамериканских стран. Первой женщиной, вставшей во главе ведущей европейской страны, оказалась премьер-министр Великобритании Маргарет Тэтчер (1979— 1990). Ее энергичное и решительное руководство сделало ее одним из влиятельнейших европейских политиков 1980-х годов. Однако Тэтчер, которая ныне заседает в палате лордов, не была феминисткой в общепринятом смысле. Она выказывала мало интереса к гендерным проблемам, и в ее кабинете было очень немного женщин. Женщины приходили к власти и в других западных странах. Женщины-президенты были в Ирландии и Исландии. В Канаде, во Франции и в Швейцарии были, хотя и недолгое время, женщины-премьер-министры. В Норвегии Гру Харлем Брундтланд в целом занимала пост премьер-министра где-то около 10 лет в период между 1981 и 1999 гг. В настоящее время врач и ученый Г. X. Брундтланд, разрабатывающая средства борьбы с загрязнением окружающей среды, возглавляет Всемирную организацию здравоохранения.
Азиатские женщины-руководители обычно приходят в политику иными путями, нежели европейские. Многие из них происходят из известных политических семей, таких, как семья Ганди в Индии и Бхутто в Пакистане. В некоторых случаях они являются вдовами или дочерьми влиятельных политических лидеров. Что же касается европейских женщин-лидеров, то они гораздо чаще делают независимую политическую карьеру и могут опереться на сильные женские группы интересов.
Предпочтения и компетентность в представительстве
Задачи политического рекрутирования отнюдь не сводятся к атрибутивному представительству, так что по крайней мере некоторые диспропорции в политическом рекрутировании имеют под собой основания. Ограниченность принципа отражения была непроизвольно выражена одним американским сенатором. Защищая обвиненного в бездарности кандидата на должность судьи Верховного суда, сенатор неосторожно заявил: «Даже если он — посредственность, есть множество посредственных судей, и людей, и юристов. Разве они не имеют права хотя бы на небольшое представительство?» Большинство людей вряд ли зайдут так далеко, чтобы утверждать, будто правительственные чиновники должны отражать структуру населения и в плане его способности выполнять свою работу. Напротив, мы обычно хотим, чтобы политические элиты были лучшими агентами своих избирателей из всех возможных. С этой точки зрения правительственные чиновники должны отбираться исходя из их способности служить интересам граждан, вне зависимости от того, соответствуют ли их базовые характеристики характеристикам электората.
Чтобы политики были хорошими агентами, они должны разделять предпочтения граждан и обладать необходимыми для выполнения своей работы навыками. В демократиях ключевыми механизмами приведения в соответствие предпочтений граждан и лидеров выступают политические партии. Что же касается навыков, то здесь наиболее важными факторами являются образование и опыт. Политическое и правительственное руководство, особенно в современных, технологически продвинутых обществах, требует знаний и умений, которые трудно получить иначе, чем через образование и профессиональную выучку. Природный ум и опыт лишь в ограниченной степени могут заменить формальное образование. Даже в левых партиях руководящие посты обычно занимают образованные специалисты, а не представители рабочего класса.
Поэтому, вероятно, было бы полезно, чтобы правительственные чиновники были более информированными, знающими, опытными и, возможно, более образованными, чем народ, которому они служат. Подобно тому как пациенты ищут наиболее квалифицированного врача, а не того, который сильнее всего походит на них, граждане, несомненно, должны искать самых квалифицированных кандидатов на государственные посты. С этой точки зрения отбор государственных чиновников аналогичен передаче полномочий экспертам. В связи с ним обнадеживающим представляется тот факт, что граждане все более склонны отдавать предпочтение лидерам, не разделяющим их базовые характеристики. В Соединенных Штатах все большее число афроамериканских законодателей вроде Джулии Карсон (член конгресса от Демократической партии из Индианы) и Дж. К. Уоттса (член конгресса от Республиканской партии из Оклахомы) избираются в округах, где чернокожее население не составляет большинства.
Как и в случае многих других типов политических альтернатив, здесь нет очевидного и безупречного способа, позволяющего выбирать между отражением и делегированием. Это давний спор, и во многих ситуациях необходимо находить компромисс между этими двумя формами. Кроме того, при отборе на "'разные посты на первый план могут выходить разные соображения. Так, большинство людей будут, вероятно, в большей степени настаивать на принципе отражения при определении состава местного законодательного собрания, чем тогда, когда речь идет о регулирующем органе, контролирующем использование ядерных технологий.
Контроль над элитами
Рекрутирование элит имеет решающее значение для политической стабильности. Традиционные империи и диктатуры, где главной целью правителей было увековечение своей власти, похоже, уделяли вопросам рекрутирования больше внимания, нежели какой-либо иной системной функции. Элиты низшего уровня контролировались путем тщательного отбора верноподданных на надзирающие роли, как военные, так и гражданские, и через создание мощных стимулов к сохранению лояльности. Захватившие власть генералы и авторитарные диктаторы сочетали политику награждения фаворитов с жесткими карами за провалы или неверность.
Современные авторитарные правители обнаружили, что одновременное манипулирование политической социализацией, политическим рекрутированием и политической коммуникацией позволяет достичь более действенного контроля. Социализационные усилия направлены на то, чтобы внушать преданность и ограничивать и регулировать потоки информации. Но даже если рекрутирование оказывается частью более широкой системы контроля, это едва ли означает, что им пренебрегают. Отбор лидеров в бывшем Советском Союзе осуществлялся посредством механизма так называемой номенклатуры. При такой системе партийный орган непосредственно контролировал назначения на важные посты, и его должностные лица имели последнее слово в рекрутировании. Кроме того, партия использовала сложный набор побудительных мер, дабы контролировать поведение отобранных должностных лиц. Эти побудительные меры серьезно ограничивали свободу действий всех, за исключением руководителей самого высокого ранга. Советские лидеры прибегали к нормативным стимулам, таким, как апелляция к партии, идеологии и национальным идеалам, к финансовому стимулированию в виде более высокого жалованья, доступа к качественным продуктам питания и одежде, лучшего жилья и возможности путешествовать и к принуждению, в частности к полицейскому, партийному и бюрократическому надзору. В качестве наказания использовались понижение в должности, тюремное заключение и даже смертная казнь. В целях предотвращения возможности переворота со стороны внутренних силовых структур и армии разнообразные пласты управленческих и принудительных органов были переплетены так, чтобы ни один из них не мог действовать самостоятельно.
Импичмент
Во многих авторитарных системах отсутствуют какие бы то ни было легальные и институционализированные механизмы смещения политических лидеров, если те утратили популярность или преступили все допустимые пределы. В демократических системах такие механизмы есть, но они варьируются в зависимости от типа системы. В парламентских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, может быть смещен в любое время через вотум недоверия. В Германии в октябре 1982 г. канцлер Гельмут Шмидт, бывший социал-демократом, был смещен со своего поста христианским демократом Гельмутом Колем. В Великобритании премьер-министра Маргарет Тэтчер в 1990 г. сместила ее собственная партия, заменив Джоном Мейджором.
Демократические президентские системы оказываются где-то посредине между системами авторитарными и парламентскими. В отличие от премьер-министров при парламентском устройстве президенты имеют фиксированный срок полномочий. Вместе с тем в большинстве президентских систем допускается отстранение президентов от должности до истечения установленного срока, но обычно только в том случае, если те виновны в совершении серьезного уголовного или иного преступления. Процедура, посредством которой это происходит, называется импичментом. В американской системе процедура импичмента может быть использована против лиц, занимающих высшие правительственные посты, включая президента (как в случае с Никсоном или Клинтоном), а также против судей Верховного суда, если их действия вышли слишком далеко за рамки закона. Военные и гражданские должностные лица также могут быть смещены или понижены в должности за нарушение присяги, которую они давали при вступлении на свой пост, или за профессиональную непригодность. Подобные процедуры, призванные обеспечить выполнение лицами, наделенными властью, своих обязанностей, являются неотъемлемыми компонентами системы политического рекрутирования. За последние 130 лет через первую часть процедуры импичмента (предполагающую выдвижение обвинения палатой представителей) прошли два президента США (см. часть III). В последние два десятилетия перед угрозой импичмента оказались два американских президента — Никсон в 1974 г. и Клинтон в 1998—1999 гг. Однако пока что ни один президент не был признан в Сенате виновным и смещен с должности, хотя такая судьба постигла многих других должностных лиц федерального уровня, в частности судей (см. вставку 6.4).
Когда в Латинской Америке, Европе и других частях мира принимались писаные конституции, туда часто включались положения об импичменте, имитирующие американскую практику. Хотя импичмент ассоциируется с устройством, предполагающим сильную президентскую власть с фиксированным сроком полномочий, данная процедура была принята и в полупрезидентских, и даже в чисто парламентских системах. Был накоплен определенный опыт использования этой политико-юридической формы контроля над высшими должностными лицами государственной службы и судебной власти.
Процедура импичмента, как правило, включает в себя три компонента:
- Преступления, которые могут повлечь за собой импичмент, обычно определяются в качестве представляющих особо сильную угрозу общественному благу и безопасности.
- Предусмотренная кара — отстранение от должности и иногда отдельное уголовное наказание, которое может быть наложено после отстранения виновного от государственной должности по приговору суда.
- Решение об импичменте принимается законодательным органом, но для его принятия недостаточно простого большинства; для импичмента может также потребоваться та или иная форма судебного заключения.
Утверждение процедуры импичмента связано с появлением президентской системы разделения властей, которая нуждалась в экстраординарных сдержках, способных предотвратить злоупотребления властью со стороны высших руководителей. Создатели американской конституции считали, что обычные сдержки и противовесы — недостаточная защита от серьезных извращений власти. Импичмент, как правило, объединяет законодательную и судебную власть против зарвавшейся исполнительной власти (хотя в случае США он применялся преимущественно против нарушивших закон судей). Позитивное значение импичмента заключается в том, что он обеспечивает способ мобилизации политической власти в случае возникновения угрозы конституционному или правовому порядку. Вместе с тем существует опасность, что он будет использован для решения менее насущных задач. Когда при системе разделения властей исполнительная и законодательная ветви контролируются разными партиями и особенно когда эти партии враждебны по отношению друг к другу, может возникнуть соблазн прибегнуть к этой процедуре по узкопартийным соображениям. Для того чтобы предотвратить злоупотребления импичментом, защищающаяся сторона обычно получает ряд преимуществ перед обвинением. Импичмент часто представляет собой весьма громоздкую процедуру, и для признания виновным, как правило, требуется значительное большинство — в Соединенных Штатах две трети голосов в сенате.
Из 12 стран, рассматриваемых в настоящей книге, в 10 (т.е. во всех, за исключением Японии и Китая) предусмотрен тот или иной вариант импичмента. Бразилия и Мексика, как и другие латиноамериканские страны, позаимствовали эту процедуру у Соединенных Штатов и имеют традиции ее использования. В Мексике импичменту могут быть подвергнуты президент, губернаторы штатов и федеральные судьи. Действующая в Бразилии разновидность процедуры импичмента также аналогична принятой в Соединенных Штатах с той только разницей, что для предъявления президенту или высшим государственным чиновникам обвинения в преступлении, караемом импичментом, требуется две трети голосов в палате представителей, а для вынесения обвинительного приговора — две трети голосов в сенате. Это положение конституции было задействовано в 1992 г., когда президент Коллор был подвергнут импичменту по обвинению в широкомасштабной коррупции. Он ушел в отставку, не дожидаясь разбирательства своего дела в сенате.
Среди европейских стран механизм импичмента существует во Франции и в России, однако ни там, ни там он ни разу не был запущен. Причина в том, что в обоих случаях процедура импичмента крайне сложна и установлены высокие конституционные требования для признания должностного лица виновным. В России общественное разочарование президентом Ельциным было настолько велико, что там всерьез обсуждался вопрос об импичменте. В Индии, Египте и Нигерии также имеется механизм импичмента, хотя опыт Нигерии в этом плане ограничен периодом Второй республики (1979-1983). В это время импичменту был подвергнут один из губернаторов штата.
В долгосрочной перспективе конечным контролирующим инструментом демократического устройства являются периодически проводимые конкурентные выборы. Необходимость регулярно подтверждать свои мандаты есть тот главный механизм, который вынуждает политиков отзываться на нужды и требования граждан. Этот механизм глубоко несовершенен. Иногда бывает трудно определить, когда выборные должностные лица некомпетентны или лживы, а когда — просто неудачливы. Сложность и запутанность процесса выработки политического курса способны сделать тщетными попытки даже подготовленных наблюдателей определить, кто несет ответственность за успехи и провалы. Многочисленность политических проблем порой заставляет избирателей разрываться между альтернативными кандидатами, а бывает и так, что ни одна из альтернатив не кажется им чересчур привлекательной. Но при всем своем несовершенстве это замечательная система рекрутирования, которая, влияя на потоки информации, групповую активность и партийную конкуренцию, позволяет каждому гражданину оказывать определенное влияние на процесс выработки политического курса. Именно поэтому мы считаем ее наиболее важной демократической структурой.