Новое публичное управление

Агрегация интересов

и политические партии

Г. Алмонд, Дж. Пауэлл, К. Стром, Р. Далтон

 

Агрегация интересов есть деятельность, в ходе которой политичес­кие требования индивидов и групп соединяются в партийные про­граммы. Так, при определении программы в области экономической политики часто должны быть сведены вместе и уравновешены мечты фермеров о высоких ценах на зерно, стремление народа платить более низкие налоги, требования защитников окружающей среды относи­тельно качества природного богатства и интересы деловых кругов. Конкретная программа становится политически значимой, когда она подкреплена солидными политическими ресурсами, скажем, прямой электоральной поддержкой, обеспеченностью предвыборными фон­дами, местами в законодательном органе, ключевыми постами в ис­полнительной власти, доступом к средствам массовой информации или даже вооруженной силой.

Агрегация интересов может осуществляться множеством способов. Если какой-то отдельный индивид, например влиятельный партий­ный лидер или военный диктатор, контролирует значительные поли­тические ресурсы, его персональная роль в этом процессе может ока­заться весьма существенной. Крупные нации обычно развивают более специализированные организации, предназначенные для решения конкретной задачи по агрегации интересов и ресурсов в подкрепле­ние политического курса.

Как в демократических, так и в недемократических системах чрез­вычайно важную роль в агрегации интересов играют политические партии. Каждая партия (или ее кандидаты) выступает за некий набор политических мер и пытается выстроить коалицию поддержки этой программы.

В демократических системах две или более партий соревнуются, стараясь добиться поддержки собственных политических программ. В авторитарных системах единственная партия или организация иног­да пытаются мобилизовать поддержку граждан в подкрепление своей политики. В обеих системах агрегация интересов может происходить внутри самой политической партии; скажем, партийные лидеры воспринима­ют требования различных групп — профсоюзов, потребителей, партий­ных фракций, предпринимательских организаций — и вырабатывают альтернативные политические курсы. В авторитарных системах данный процесс часто имеет завуалированный и подконтрольный характер, и нередко, вместо того чтобы отзываться на интересы общества, пра­вительство мобилизует интересы в свою поддержку.

Структурно-функциональный подход придает большое значение и тем обстоятельствам, что политические партии могут выполнять мно­жество других функций и функцию агрегации интересов способны брать на себя разные структуры. Партии нередко осуществляют политическую социализацию, формируя в ходе организации мнений по политичес­ким сюжетам политическую культуру, и стараются добиться поддержки своих идеологий, проблемных позиций и кандидатов. Партии вовлече­ны в политическое рекрутирование, мобилизуя избирателей и осуще­ствляя отбор потенциальных должностных лиц. Они артикулируют соб­ственные интересы и передают требования других. Правящие партии участвуют также в выработке государственного политического курса и даже в контроле за его воплощением и принятием официальных реше­ний. Характерная и определяющая задача политической партии — мо­билизация поддержки в пользу политических курсов и кандидатов — непосредственно связана с агрегацией интересов. Именно в этом и зак­лючается предназначение политических партий. В данной главе мы срав­ним роль партий в агрегации интересов с ролью других структур.

 

Личностная агрегация интересов

Одним из способов примирения политических интересов в управ­ленческих процессах выступают личные связи. Практически повсемест­ной политической практикой является создание отношенийпатрон/кли­ент, т.е. структуры, в рамках которой ведущее должностное лицо, влия­тельная фигура или группа обеспечивают своих сторонников некими благами в обмен на их лояльность. Подобный принцип был определяю­щим при феодализме. Король и его лорды, лорд и его рыцари, рыцарь и его крепостные и арендаторы — все были связаны узами личной зави­симости и преданности. Аналогичным образом на патронаже и предан­ности строились американские политические машины Босса Твида в Нью-Йорке или сэра Ричарда Дейли в Чикаго. Подобные отношения не ограничиваются исключительно патронажем. Любой президент Соеди­ненных Штатов имеет круг собственных доверенных лиц, «мозговой трест» или «кухонный кабинет», члены которого связаны со своим шефом идеологическими либо политическими пристрастиями, равно как и заинтересованностью в месте службы и во власти.

Отношения патрон/клиент настолько обычны в политике, что кажутся чем-то вроде клетки в биологии или атома в физике — пер­вичной структурой всякой политической жизни, формой человечес­ких взаимодействий, из которых складываются более широкие и слож­ные политические структуры. Исследователи политической жизни всех стран сообщают о таких отношениях.

Начало современной патрон/клиентской теории было положено в ходе изучения азиатской политики, где описанная структура прони­зывает политические процессы Таких стран, как Филиппины, Индо­незия, Таиланд, Япония и Индия [I]. Стоило приступить к обсужде­нию подобных отношений в качестве компонента политических про­цессов, как параллели были найдены в Европе, Латинской Америке и большинстве других регионов мира. Политические процессы в коро­левстве Саудовская Аравия и в султанате Бруней во многом соответ­ствуют патрон/клиентской модели. Отношения патрон/клиент вклю­чают в себя рекрутирование на политические должности, агрегацию интересов, выработку политического курса и его воплощение.

Агрегация интересов преимущественно через патрон/клиентские связи влияет на стиль политического процесса.Как правило, это озна­чает статичную политическую систему. В такой системе бывает трудно мобилизовывать политические ресурсы в поддержку единой полити­ки социальных изменений или реагировать на кризисы, поскольку осуществление любого действия зависит от постоянно меняющихся соглашений между множеством фракционных лидеров (патронов).

 

Институциональная агрегация интересов

В современных обществах по мере осознания гражданами более широких коллективных интересов и обретения ресурсов и навыков борьбы за их осуществление возникает тенденция к регулированию и ограничению личностных сетей, а также к включению их в более широкие организации. Как видно из табл. 5.1, активная опора на пат­рон/клиентские отношения в качестве средства агрегации интересов присуща в основном менее развитым экономически странам.

Организации, обладающие мощными ресурсами, легко могут пе­рейти трудноуловимую разграничительную черту между артикуляци­ей и агрегацией интересов. Хотя сфера деятельностигрупп сотрудниче­ства часто сводится лишь к выражению требований и поддержке кого-то из политических претендентов, например политических партий, иногда они располагают достаточными ресурсами, чтобы самим выс­тупить в качестве таких претендентов. Так, политическая власть рабо­чих союзов внутри Лейбористской партии Великобритании исторически опиралась на их способность вырабатывать последовательную точку зрения по поводу политического курса и мобилизовывать голо­са своих членов (которые формально были представлены в партии) в поддержку этой позиции.

В некоторых политических системах функцию агрегации политичес­ких интересов выполняют другие институциональные структуры. На­пример, во многих демократических странах вне обычных законода­тельных каналов существуют органы принятия государственных реше­ний, наделенные полномочиями определять национальную политику в конкретных областях. Как было показано в главе 4, система демократи­ческого корпоративизма способна эффективно агрегировать в экономи­ческие программы интересы как рабочих, так и предпринимательских групп. Такого рода установления включают в себя непрерывный поли­тический торг между организованным трудом, официальными предста­вителями интересов деловых кругов, политическими партиями и госу­дарственной бюрократией. Подобные корпоративистские механизмы связывают между собой организации, которые в других политических системах играют весьма несхожие, часто антагонистические роли.

Институциональные группы типа бюрократических или военных клик также в состоянии играть важную роль в агрегации интересов. И действительно, в большинстве обществ бюрократия выступает в качестве агрегатора интересов. Будучи учреждена в первую очередь для реализации политических мер, определенных органами верхов­ной власти, она может вести переговоры с различными группами в целях выявления их предпочтений или мобилизации их поддержки. Случается даже, что группы интересов «захватывают» правительствен­ные учреждения и используют их для «продвижения» своих требова­ний. Мечта бюрократов о расширении своих организаций за счет об­наружения новых проблем и политических задач, равно как и повы­шение их способности решать проблемы в сфере свой компетенции, нередко толкает их на создание сетей клиентарной поддержки.

Военные организации, учитывая их особый контроль над физи­ческой силой, обладают громадными потенциальными возможностя­ми в сфере агрегации интересов. В ситуации, когда легитимность пра­вительства оказывается разрушенной и все группы чувствуют себя вправе использовать принуждение и насилие для определения поли­тического курса, объединенные военные обычно играют решающую роль. Согласно одним подсчетам, около двух пятых существующих в мире государств в то или иное время сталкивались с попытками воен­ного переворота, и примерно в одной трети стран такие перевороты добились по крайней мере частичного успеха с точки зрения смены лидеров или политического курса. Однако лишь менее чем в половине подобных случаев в центре внимания находились общеполитические проблемы и политический курс страны. Большинство переворотов были, по-видимому, мотивированы недовольством и опасениями во­енных, что гражданские власти станут игнорировать их профессио­нальные интересы [2].

 

Состязательные партийные системы и агрегация интересов

Во многих современных политических системах главными струк­турами, обеспечивающими агрегацию интересов, выступают партии. Однако мы должны учитывать принципиальное различие междусо­стязательными партийными системами, которые пытаются прежде всего выстроить электоральную поддержку, и неконкурентнымиавторитар­ными партийными системами, которые стремятся управлять обществом. Это различие не связано ни с тем, насколько они приближены к электоральной победе, ни даже с числом партий. Оно зависит от спо­собности политических партий свободно образовываться и конкури­ровать в борьбе за поддержку граждан, а также от того, является ли получение такой поддержки необходимым условием контроля над правительством. Другими словами, партия может завоевать большин­ство голосов в каком-то районе или даже выиграть общенациональ­ные выборы, но, несмотря на это, по-прежнему останется состяза­тельной. Если в число ее задач входит победа на выборах в качестве самозначимой цели либо средства, позволяющего определять полити­ческий курс, электоральное превосходство этой партии может быть оспорено другими партиями. Короче говоря, ее организация и задачи направлены на то, чтобы выяснять желания избирателей, приобре­тать преданных сторонников и представлять эти интересы в полити­ческом процессе.

Анализируя роль состязательных партий в агрегации интересов, следует принимать во внимание не только отдельную партию, но и структуру взаимодействующих между собой партий, электоратов, из­бирательных законов и органов, вырабатывающих политический курс. Как правило, в состязательной партийной системе агрегация интере­сов происходит на нескольких уровнях: в рамках отдельных партий, поскольку партия отбирает кандидатов и выдвигает предложения от­носительно политического курса; через электоральную конкуренцию, ибо объемы поддержки избирателями различных партий варьируют­ся; через торг и коалиционное строительство в законодательном орга­не или в исполнительной власти.

 

Конкурентные партии и выборы

Первым делом отдельные партии определяют свои позиции отно­сительно политического курса. Как правило, партии считают, что их подходы пользуются поддержкой больших или сплоченных групп из­бирателей. В системах, где действуют только две партии, каждой из них важно получить большинство, поэтому для завоевания большей части голосов часто бывает стратегически необходимо «целиться» в центр электората [З]. В системах со многими политическими партия­ми, где шансы любой группы на завоевание большинства не очень велики, разумнее бывает заняться поиском отчетливой и сплоченной электоральной базы. Позиции партии в отношении политического курса могут отражать устойчивые связи между партией и особыми группа­ми, такими, как рабочие союзы, предпринимательские ассоциации или религиозные и этнические группы. Исторически сложившаяся приверженность неким проблемам и идеологические традиции также играют определенную роль [4].

Вырабатывая свои позиции относительно политического курса, партии учитывают способы согласования в ходе электоральной кон­куренции партийных предложений и выборов избирателей. Важней­шим элементом здесь является электоральное законодательство, ко­торое определяет, каким образом волеизъявление избирателей пере­водится в электоральные результаты [5]. В СоединенныхШтатах, Великобритании и во многих государствах, когда-то испытавших бри­танское влияние (таких, как Индия, Ямайка и Канада), электораль­ные правила, действующие при выборах законодательного органа, делят страну на множество избирательных округов. В каждом округе побеждает тот кандидат, который набрал там больше голосов, чем другие, т.е. получивший простое большинство голосов. Для характерис­тикиэлекторального правила простого большинства в одномандатном округе часто употребляют формулировку «побеждает первый», поза­имствованную из жаргона скачек, ибо для победы требуется лишь финишировать впереди других, а не завоевать большую часть голосов. Подобная система кажется американцам само собой разумеющейся и естественной, однако она редко используется в демократиях Европы или Латинской Америки.

 

Закон Дюверже

Закон Дюверже — один из самых известных в политической науке феноменов. Он отражает тенденцию, в соответствии с кото­рой электоральное правило простого большинства в одномандат­ном округе обычно ведет к возникновению в законодательном органе двухпартийной системы, тогда как электоральные систе­мы с пропорциональным представительством порождают много­партийность. При выборах по одномандатным округам представи­тельство в законодательном органе более мелких партий, получа­ющих меньшинство голосов во многих округах, крайне невелико или вообще отсутствует. Это лишает политических деятелей сти­мулов к созданию малых партий, а те малые партии, которые все-таки участвуют в электоральной конкуренции, оказываются в зна­чительной мере недопредставленными. Например, во время вы­боров 1997 г. в Великобритании за Либерально-демократическую партию проголосовали 17% избирателей, однако она получила только 7% мест в парламенте (см. главу 8).

В отличие от системы одномандатных округов, большинство де­мократий применяют ту или иную формупропорционального представительства. В такого рода системах страна делится на несколько круп­ных избирательных округов (или составляет единый общенациональ­ный округ). Конкурирующие партии предлагают не отдельных кандидатов, а списки. Число представителей партии в законодатель­ном органе зависит от общей доли полученных этой партией голосов. Если вся страна объединена в один избирательный округ, как в Ни­дерландах и Израиле, партии, набравшей 5% голосов, присуждается 5% мест в национальном законодательном органе.

Процедуры, используемые партиями при определении своих по­зиций относительно политического курса, значительно варьируются в зависимости от страны и конкретной партии. В Соединенных Штатах общенациональные партийные съезды, которые проводятся в пред­дверии каждых президентских выборов, формализуют политические позиции партии как через выработку партийных платформ, так и (что, возможно, еще важнее) посредством отбора кандидатов, привержен­ных определенному политическому курсу. В других странах партийные съезды созываются более регулярно, централизованные партийные организации публикуют партийные программы и партии готовят ма­нифесты к каждым национальным выборам [б]. Но какой бы ни была система, окончательная позиция партии обычно представляет собой «коктейль» из стратегических приемов ведения предвыборной кампа­нии и совокупности существующих внутри партии интересов.

Затем партии предлагают отобранных ими кандидатов и свои по­литические курсы избирателям. Они не только представляют кандида­тов, но и пытаются создать им из­вестность и мобилизовать электо­ральную поддержку посредством митингов, телевизионной рекламы, поквартирного обхода избирателей и систематических усилий, направ­ленных на то, чтобы выявить сочув­ствующих и обеспечить их участие в голосовании. Акт голосования от­дельного гражданина — одна из са­мых простых и наиболее часто со­вершаемых форм политического действия. Гражданин заходит в ка­бину для голосования и выражает свою поддержку политическому кандидату, партии или предложе­нию относительно политического курса. Выборы относятся к числу тех немногих демократических приемов, которые позволяют выражать разно­образные интересы посредством опускания бюллетеней, и через аг­регацию этих голосов нация может принять коллективное решение, ка­сающееся ее будущих лидеров и го­сударственного курса.

На рис. 5.1 показаны уровни электоральной явки в ряде государств в 1990-е годы [71]. В Великобритании, Германии и Соединенных Штатах, так же как и во многих других демократиях мира, большинство граждан имеют право участвовать в голосовании и могут выбирать между конкурирующими партиями и кандидатами. В Западной Европе обычно голосуют по меньшей мере три четверти граждан, в Соединенных Штатах во время президент­ских выборов на избирательные участки отправляется около полови­ны электората и еще меньше число тех, кто участвует в региональных и местных выборах.

Несмотря на простоту процедуры, голосование может иметь серь­езные последствия. Сдвиги в гражданской поддержке способны при­вести к власти новые коалиции, нриверженные новым политическим курсам. Таким образом, роль, которую играют граждане в отборе элит, позволяет им влиять на агрегацию интересов и выработку политичес­кого курса.

Однако в некоторых странах выборы выполняют другие функции. Они используются для легитимации правительства (даже если их ре­зультаты предопределены заранее) или для определения его состава (даже когда из участия в электоральном процессе исключены многие граждане). Так, например, практически все коммунистические госу­дарства Восточной Европы обращались к той или иной форме выбо­ров для легитимации своих правительств. По официальным сообще­ниям, явка в этих государствах регулярно превышала 98% электората. В то же самое время результаты выборов обеспечивались правитель­ством заранее. До 1990 г. в Советском Союзе избирателям приходилось голосовать лишь за одного кандидата, который во всех случаях назначался коммунистической партией. В некоторых других коммунисти­ческих государствах избиратели могли поддержать правительственный список кандидатов или партий, но партии договаривались о распре­делении мест еще до того, как голоса были подсчитаны. Уже сам по себе высокий уровень электорального участия в этих странах отражал давление на народ со стороны правительства, с тем чтобы тот выра­зил свою символическую поддержку режиму. Выборы и голосование в подобных системах, как и сегодня в Китае, играли определенную роль в социализации и формировании установок граждан, но не имели практически никакого отношения к артикуляции или агрегации ин­тересов.

 

Электоральный сюрприз

Выборы нередко могут показать, что представления полити­ческих лидеров о предпочтениях народа мало соответствуют реаль­ному положению вещей. После революции Хомейни в 1979 г. в Ира­не правила консервативная религиозная верхушка со своими поли­тическими союзниками. Режим отбросил гражданские свободы и проводил политику репрессий в ряде областей, претендуя при этом на легитимацию своих действий народом. В 1997 г. иранцы отправи­лись на избирательные участки, чтобы выбрать президента. В борьбе за этот пост участвовали консервативный спикер парламента и уме­ренный кандидат Сейед Мохаммад Хатами, в чей успех мало кто верил. Ко всеобщему изумлению умеренный кандидат завоевал 69% голосов. Хатами пытается расширить объем свобод, которыми пользуются иранцы, однако могущественные консервативные и религиозные силы Ирана сдерживают его усилия.

Политологи установили, что в основе электорального выбора ле­жит совокупность мотиваций [8]. Многие граждане оценивают про­шлую политику правительства или партийные обещания относитель­но будущего политического курса; проблемно-ориентированное го­лосование позволяет народу выразить его политические предпочтения. Другие индивиды воспринимают выборы как простой референдум по вопросу о действиях правительства, голосуя против «этих мошенни­ков» в худые времена и переизбирая их—в добрые. В иных ситуациях исход выборов может определить харизма сильного лидера или не­компетентность слабого. Но во всех случаях выборы агрегируют эти разнотипные соображения для принятия коллективного решения о составе правительства.

На рис. 5.2 представлен компаративный «моментальный снимок» агрегации интересов партиями и избирателями в ряде демократичес­ких стран. В нем использован прием лево-правого шкалирования, по­зволяющий в сжатой форме суммировать проблемы, которые кажутся избирателям наиболее важными. Индивидам предлагается шкала цифр, где «I» определена как «левый» (или либеральный в Соединенных Штатах), а «10» — как «правый» (или консервативный вСША). Затем их просят расположить на этой шкале партии и самих себя. Рисунок показывает, в какой точке право-левой шкалы поместили себя изби­ратели каждой партии. Высота столбца над шкалой фиксирует про­цент избирателей, голосовавших за данную партию.

Рис. 5.2 иллюстрирует ряд интересных моделейпартийно-электо­ральной агрегации. Во-первых, мы можем увидеть, что в странах, рас­положенных в верхней части рисунка, особенно в Соединенных Шта­тах, большинство избирателей оказывают поддержку лишь незначи­тельному числу партий. Более того, сторонники партий локализуются Довольно близко к центру континуума, куда помещает себя основная часть избирателей. Лево-правый «интервал» между сторонниками партий весьма мал. Демократы находятся несколько левее, а республикан­цы — правее, однако в среднем они расположены недалеко друг от друга. Если бы распределение избирателей было отображено на ри­сунке полностью, а не только в среднем, мы бы увидели множество перекрещиваний в саморасположении избирателей, поддерживающих различные партии. Таким образом, агрегация предполагает концент­рацию политических ресурсов вокруг «центристской» политики обеих партий.

В странах, размещенных в нижней части рисунка, поддержку из­бирателей получает множество партий. Во Франции, например, левые избиратели делят свои симпатии между коммунистической и социа­листической партиями, а также между рядом других более мелких левых партий. Правые голоса расколоты между голлистской Республи­канской партией и более умеренным Союзом за французскую демо­кратию. Кроме того, имеется крайне правая партия, Национальный фронт, а также множество малых центристских партий. Дисперсная агрегация партийно-электоральной системы означает, что в законо­дательном органе может быть представлена более широкая палитра идеологических интересов.

Между двумя этими крайностями оказываются случаи Велико­британии, Германии и Японии. По форме распределения поддержки избирателей Великобритания больше походит на Соединенные Шта­ты, однако две ведущие партии расположены там значительно даль­ше друг от друга и между ними находится партия либерал-демократов. Крупнейшими партиями Германии являются СДПГ слева и ХДС/ХСС справа, кроме того, имеется маленькая центристская партия свобод­ных демократов, а на левом фланге — экологически ориентированная Партия «зеленых» и преобразованная коммунистическая партия (ПДС). Япония олицетворяет собой еще один тип модели. На правом фланге там действует единственная крупная партия — Либерально-демокра­тическая, которая на протяжении всего послевоенного периода до­минирует в электоральной политике, несколько более мелких (и по­стоянно реформирующихся) партий находятся в центре, а в левой части политического спектра — социалистическая и коммунистичес­кая партии.

 

Состязательные партии в правительстве

Если состязательная партия завоевывает контроль над законода­тельной и исполнительной властью, она получает возможность про­водить свой политический курс и претворять его в жизнь. Иногда при­обретение такого контроля вытекает непосредственно из электораль­ного процесса, поскольку большинство голосов получает одна партия. Во многих странах избирательное законодательство построено так, чтобы помогать крупнейшей партии собирать необходимое для при­хода к власти число голосов. Если соответствующих искажений доста­точно много, партия, набравшая менее 50% голосов, может получить более 50% мест в законодательном органе. Подобное «искусственное» парламентское большинство является нормой в странах типа Вели­кобритании, где действует система «побеждает первый» [9].

Например, в 1980-х и 1990-х годах ни одно парламентское боль­шинство, завоеванное как британскими лейбористами, так и консер­ваторами, не основывалось на поддержке большинства избирателей (см. часть III). В 1983 и 1987 гг. консервативная партия Маргарет Тэтчер получила абсолютное большинство мест в парламенте, имея в своем активе поддержку лишь около 42% избирателей. Обладая практически тем же самым уровнем поддержки на выборах 1997 г., Тони Блэр и его Лейбористская партия выиграли почти 2/3 парламентских манда­тов. На всех этих выборах более мелким партиям, пользующимся под­держкой четверти электората, досталась лишь горстка мест в законо­дательном органе.

В других странах участие в электоральной конкуренции множества партий препятствует созданию однопартийного большинства, однако сформированные до выборов партийные коалиции способны открыть перед избирателями возможность прямого выбора будущих правительств. В ходе выборов группы партий могут поощрять свой электорат к под­держке других входящих в эту группу партий, договариваться о выд­вижении кандидатов в разных округах, с тем чтобы максимизировать свои совокупные голоса, или о совместном правлении в случае заво­евания большинства мест в законодательном органе. Правительства, образованные на основе предвыборных коалиций, сходны с прави­тельствами большинства, поскольку дают избирателям четкие мише­ни, если те решат вознаградить или наказать входящих в правитель­ство должностных лиц. Таким образом, избиратели обладают возмож­ностью выбирать направление правительственного курса через партийную и электоральную агрегацию.

Подобная агрегация политических предпочтений посредством выборов имеет важное значение, поскольку, обретя контроль над правительством, партии обычно выполняют свои предвыборные обе­щания [10]. Так, британские партии гордятся тем, что, находясь у власти, реализуют обещанное. Когда в европейских странах приходят к власти социалистические или социал-демократические правитель­ства, они обычно расширяют государственный сектор и интенсив­ность осуществляемых в его рамках программ, а консервативные партии, как правило, сдерживают их рост. Республиканцы и демокра­ты в Соединенных Штатах также довольно надежны с точки зрения соблюдения собственных обещаний. Однако партиям, которые в тече­ние длительного времени были отстранены от участия в правитель­стве, или тем, которые выдвинули радикальные программы, часто бывает трудно, придя, наконец, к власти, осуществить свои проек­ты — свидетельством тому может служить, например, неспособность Маргарет Тэтчер воплотить в жизнь ряд наиболее консервативных положений программы ее партии.

Если в ходе выборов не образуется партия (или предвыборная ко­алиция) большинства, новое правительство формируется в результа­те последующих переговоров между политическими партиями и их лидерами. Подобная модель формирования правительства характерна для многих партийных систем, в частности для тех, которые действу­ют в Италии и Испании. Поскольку в таких странах выборы не опре­деляют состав правительства, агрегация интересов происходит там не на электоральном, а на правительственном уровне в ходе переговоров о создании коалиций.

Агрегация интересов на правительственном, в противовес элек­торальному, уровне имеет как издержки, так и преимущества. С одной стороны, если государственный политический курс определяют коа­лиции, сформированные на уровне элит, избиратели, сознавая, что выборы прямо не устанавливают состав правительства, могут почув­ствовать разочарование и утратить веру в собственные силы. Кроме того, агрегация интересов на уровне политических элит означает, что новые элитные коалиции могут строиться на разных проблемных ос­нованиях. Данное обстоятельство способно сбить с толку избирателей (и даже информированных наблюдателей). В ситуации, когда происхо­дят постоянные подвижки во власти и в ней задействован широкий круг акторов, людям сложно приписать кому-то ответственность за государственный курс. Таким образом, подобная система понижает значимость голосования как инструмента определения состава буду­щих правительств или наказания партий, несущих ответственность за нежелательный политический курс [II].

С другой стороны, агрегация интересов на правительственном уров­не может означать, что избиратели всех, а не только победивших на выборах партий представлены в процессе выработки правительствен­ного курса. Такое представительство бывает особенно важным для интересов меньшинств. Все граждане в каких-то вопросах придержи­ваются позиций, которые не разделяются большинством, а некото­рые оказываются в меньшинстве по многим вопросам. Если правила выборов и репрезентации справедливы, возможность представителей меньшинств влиять на политический курс между выборами служит важным инструментом защиты их интересов. Наконец, поддержкой большинства, как правило, пользуются далеко не все составляющие политического курса даже тех немногих правительств, которые были избраны большинством голосов. Поэтому гибкая модель агрегации интересов на уровне законодательного органа при условии справед­ливого представительства может принести пользу нации в целом. Торг между надлежащим образом представленными группами способен даже усилить вероятность отражения в политическом курсе позиций раз­личного рода меньшинств по разным вопросам. Система агрегации интересов в рамках правительства в состоянии повысить роль выборов как механизма репрезентации, хотя их значение в качестве инстру­мента, обеспечивающего подотчетность, может сократиться [12].

 

Классификация состязательных партийных систем

На рис. 5.3 дана классификация типов состязательных партийных систем и приведены примеры систем каждого типа. Мажоритарные и многопартийные системы отличаются друг от друга числом полити­ческих партий. Количество партий влияет на законодательный про­цесс и пути формирования правительств. Вмажоритарных системах либо просто доминируют две партии (как в Соединенных Штатах), либо существуют две главные партии и действуют электоральные за­коны, обычно обеспечивающие одной из них парламентское боль­шинство (как в Великобритании). В чистомногопартийных системах сочетание партий, структура избирательной поддержки и электораль­ные законы практически исключают завоевание одной партией боль­шинства в законодательном органе. Агрегация интересов в ходе после-выборного торга между партиями играет там решающую роль в опре­делении направления политического курса. К числу многопартийных систем, где поддержка избирателями партийных коалиций на электо­ральном уровне оказывает существенное воздействие на формирова­ние правительств и определение политического курса, относятся, как уже упоминалось, Германия и Франция.

Степень антагонизма или поляризации партий влияет на уровень стабильности правительства. Вконсенсусных партийных системах партии, контролирующие большинство мест в законодательном орга­не, не слишком сильно различаются между собой с точки зрения политических курсов и в достаточной мере доверяют как друг другу, так и политической системе [13]. Данные характеристики типичны для партийных систем, подобных тем, которые изображены в верхней части рис. 5.2. В такого рода системах может вестись напряженный торг и идти оживленная политическая жизнь, но это редко угрожает сис­теме как таковой.

В конфликтных партийных системах в законодательном органе до­минируют партии, которые сильно расходятся между собой по прин­ципиальным вопросам либо враждебно настроены по отношению друг к другу и к политической системе, как происходит, например, в Рос­сии. Если партийная система обладает определенного рода смешан­ными характеристиками, т.е. чертами и консенсусной, и конфликт­ной системы, мы классифицируем ее как консоциативую (со-общественную), или примирительную. Аренд Лейпхарт использовал эти термины для описания партийных систем, в которых политические лидеры способны преодолеть глубокие различия между антагонисти­ческими группами избирателей [14].

Соединенные Штаты и Великобритания представляют собой со­временные образцы консенсусных мажоритарных систем, хотя и от­личаются по степени согласия. Они не являются в полном смысле слова двухпартийными. Помимо Лейбористской и Консервативной партий в Великобритании действуют Шотландская националистичес­кая партия, меньшая по размерам партия Уэльса, а также Либераль­но-демократическая партия. Однако парламентское большинство за­воевывает там, как правило, одна партия, и она же контролирует законодательную и исполнительную власть посредством дисциплини­рованного партийного голосования. В Соединенных Штатах периоди­чески возникают претендующие на роль третьей силы партии и кан­дидаты. (Последняя политическая партия такого рода была сформиро­вана преуспевающим бизнесменом Россом Перо, бросавшим вызов кандидатам от Республиканской и Демократической партий на пре­зидентских выборах 1992 и 1996 гг.) В связи с подвижками в програм­мах партийных кандидатов в президенты уровень согласия в стране меняется от выборов к выборам. Более того, рыхлая структура амери­канских партий, а также тот факт, что контроль над законодательным органом, с одной стороны, и исполнительной властью — с другой, часто принадлежит разным партиям, приводят к послевыборному тор­гу, подобно тому, как это происходит в консенсусных многопартий­ных системах. Показательными примерами консенсусных многопар­тийных систем могут служить системы; сложившиеся в Норвегии и Швеции. В каждой из этих стран действуют по четыре или пять партий — социалисты, аграрии либо центристы, либералы, консерваторы, мел­кие коммунистические движения. То или иное подмножество таких партий обычно бывает в состоянии — самостоятельно или в коали­ции — создать прочное правительство.

Наилучший пример мажоритарной конфликтной партийной сис­темы дает Австрия 1918—1934 гг. Антагонизм между социалистами и другими политическими силами принял там столь острые формы, что в середине 1930-х годов стал причиной кратковременной гражданской войны. Это столкновение привело к запрещению Социалистичес­кой партии, крушению демократического правительства и созданию авторитарной однопартийной системы. Австрийский опыт показывает также, как партийная система может меняться со временем. После Второй мировой войны лидеры двух крупнейших партий заключили тщательно продуманное коалиционное соглашение о распределении власти и взаимных сдержках и противовесах, ибо страна, восстанав­ливая свою экономику и добиваясь освобождения от оккупировавших ее восточные регионы советских войск, стремилась держать под кон­тролем возникавшие в ней конфликты. После двадцати лет правления консоциативной «Большой коалиции» партийный антагонизм сни­зился до такого уровня, когда стала допустима нормальная политика на принципах подчинения меньшинства большинству, хотя некото­рые элементы со-общественной системы сохранились. В последние годы партийная система Австрии приблизилась к консенсусной — време­нами с однопартийным, а временами с коалиционным большинством.

Франция, Италия и Веймарская Германия — прекрасные приме­ры конфликтных многопартийных систем с влиятельными коммунис­тическими партиями слева и консервативными или фашистскими дви­жениями справа. В таких условиях кабинеты приходилось формировать на основе центристских движений, которые сами расходились во мне­ниях по многим проблемам, что порождало нестабильность, плохое исполнение правительством своих функций и утрату доверия граждан к демократии. Эти факторы сыграли свою роль в ниспровержении де­мократии в Веймарской Германии, крушении Четвертой республики во Франции и правительственной нестабильности и отчуждении граж­дан от политики в Италии.

Если говорить о событиях последнего времени, то тенденцию к воспроизводству подобного курса обнаружили недавно возникшие партийные системы стран Центральной и Восточной Европы. Напри­мер, на парламентских выборах 1995 г. в России в избирательных бюл­летенях фигурировали 43 партии — от коммунистов старого образца слева до националистических партий справа, и семь из них получили представительство в парламенте. Аналогичным образом, в 1997 г. в Польше в избирательной гонке приняли участи более дюжины партий, и шесть завоевали места в парламенте. Остается только надеяться, что это — следствие переходного периода, связанное со становлением новых партийных систем, а не предвестник нестабильности, терзаю­щей другие поляризованные партийные системы.

Смешанные консоциативные системы могут возникать в странах, где налицо серьезные конфликты и антагонизм на религиозной, эт­нической или социально-классовой почве. Со-общественные порядки способны открыть перед глубоко расколотой нацией путь к мирному демократическому развитию. Например, в Нидерландах руководство соперничающих движений нашло основания для компромисса, обеслечившего взаимные гарантии для различных групп. В консоциативных системах, действовавших после Второй мировой войны в Авст­рии и Ливане, противостоящие группы — социалисты и католики в Австрии, христиане и мусульмане в Ливане — выработали ряд согла­шений, создавших условия для формирования устойчивых правительств. Австрийское урегулирование базировалось на двухпартийной систе­ме, ливанское — на множестве небольших, персоналистских религи­озных партиях. Однако после 1975 г. под влиянием ближневосточного конфликта в Ливане произошел раскол, и страна была ввергнута в гражданскую войну.

Южная Африка прибегла к со-общественной практике в процессе перехода к демократии. Лидеры крупнейших политических партий бе­лого меньшинства и двух наиболее значительных сегментов черного большинства договорились (с огромным трудом) о порядке проведе­ния демократических выборов и формирования на их основе многопар­тийного коалиционного правительства. Типично консоциативная черта «Временной конституции» переходного периода заключалась в том, что каждой партии, набравшей в ходе выборов более 5% голосов, гаранти­ровалось участие во власти и в правительстве, т.е. посты в кабинете. Как свидетельствует противоположный по своему характеру опыт Австрии и Ливана, консоциативные порядки (и сама способность договориться об их установлении) дают глубоко расколотым демократиям надежду, но отнюдь не гарантируют долговременный успех.

Из всего этого следует, что, хотя число партий влияет на уровень политической стабильности, более важную роль играет степень анта­гонизма между ними. Многопартийные системы с относительно уме­ренным антагонизмом между партиями, безусловно, способны со­хранять стабильность и эффективно функционировать. Но там, где партийные системы состоят из крайне антагонистически настроен­ных по отношению друг к другу элементов, постоянно присутствует угроза крушения и гражданской войны вне зависимости от числа партий. При возникновении кризиса готовность партийных лидеров к сотруд­ничеству и защите демократии может иметь решающее значение для ее сохранения. Не исключено, что в условиях многопартийности и представительства легче договориться о такого рода обязательствах [15]. Некоторые новые демократии Восточной Европы и Латинской Америки, особенно расколотые в языковом или этническом отноше­нии, сталкиваются с подобными проблемами.

 

Авторитарные партийные системы

Авторитарные системы также являются специализированными структурами по агрегации интересов.Они сознательно пытаются вы­работать предложения относительно политического курса и мобилизовать им поддержку, однако делают это совсем по-другому, нежели состязательные партийные системы. При авторитарной партийной системе агрегация интересов происходит в рамках партии или в ходе взаимодействия между группами предпринимателей, землевладельцев и институциональными группами внутри бюрократии или военных. Граждане лишены возможности влиять на этот процесс через выбор партийных альтернатив.

Авторитарные партийные системы различаются между собой по уровню нисходящего контроля внутри партии и степени партийного контроля над другими группами в обществе. На одном конце контину­ума находитсяэксклюзивная правящая партия, которая предполагает полный контроль партийного руководства над политическими ресурса­ми. Она отрицает любую легитимную агрегацию интересов внутрипар­тийными группами и не допускает никакой свободы деятельности со­циальных групп, граждан или других правительственных органов. Она пронизывает собой все общество и мобилизует поддержку политике, выработанной наверху. Средством легитимации ее политического курса выступает всеобъемлющая политическая идеология, которая претенду­ет на знание подлинных интересов граждан, каковы бы ни были их непосредственные предпочтения [16]. На другом конце расположена инклюзивная правящая партия, которая признает и пытается коорди­нировать различные социальные группы, существующие в обществе. Она принимает и агрегирует определенные автономные интересы, одновременно подавляя другие и запрещая любые формы деятельно­сти, способные сколько-нибудь серьезно подорвать ее господство.

 

Эксклюзивные правящие партии

Лишь немногим партиям удавалось в течение длительного време­ни поддерживать присущие авторитарной модели характеристики — абсолютный централизованный контроль, полное пронизывание об­щественных структур и идеологическую мобилизацию. Однако в Со­ветском Союзе (до 1985 г.), в странах Восточной Европы (до 1989 г.) и в Китае, Северной Корее, Вьетнаме и Кубе (по сегодняшний день) господствующие коммунистические партии безусловно приблизились к контрольной границе шкалы авторитарных партий. Так, например, для режима, действующего в Китае, характерно отрицание легитимности любой крупной группы в китайском обществе. Артикуляция индивидами своих интересов может быть дозволена в определенных пределах, но пока высшая элита не примет решения относительно политического курса, не допускается мобилизация широкой поддер­жки [17].

Даже на стадии авторитарной мобилизации в эксклюзивной пра­вящей партии порой происходит большая внутрипартийная агрега­ция, чем обычно признается или разрешается законом. Внутри партии различные группы могут объединяться вокруг каких-то особых инте­ресов (например, региональных или отраслевых) либо лидеров и по­этических фракций. Поколенческие различия или различия темпера­мента нередко отделяют приверженцев жесткой линии от сторонни­ков «мягких» вариантов политического курса. Во времена кризисов может начаться острая борьба за власть (открытая или завуалирован­ная, под прикрытием якобы существующего единого фронта), в ходе которой отдельные лидеры пытаются мобилизовать поддержку себе и своей позиции. Особенно часто такую борьбу за власть, как показали события, последовавшие за смертью Сталина в Советском Союзе и Мао Цзэдуна в Китае, порождают кризисы преемственности. Кроме того, Китайской коммунистической партии несколько раз приходи­лось обращаться к армии и даже полагаться на коалицию региональ­ных военачальников, чтобы сохранить свою власть.

Пронизывающие и контролирующие общество однопартийные си­стемы — как полностью авторитарные, так и просто эксклюзивные — способны играть важную роль в мобилизации поддержки политичес­кому курсу. Не подвергаемый сомнению идеологический фокус обес­печивает легитимность и последовательность; именем этой идеоло­гии и в соответствии с централизованным политическим курсом партия пропитывает собой и организует большинство общественных структур.

Будучи рассчитана на общую мобилизацию, эксклюзивная пра­вящая партия использовалась многими лидерами, посвятившими себя осуществлению крупномасштабных социальных преобразований. На­пример, партия, которая успешно мобилизовала народ колониаль­ной страны в поддержку независимости, может быть использована для изменения слаборазвитого общества. Однако, как показывает опыт многих новых наций, из эксклюзивной правящей партии крайне слож­но сделать агента социальной трансформации. Соблазны власти по­стоянно ведут к политическим эксцессам, которые не сдерживает ни идеология, ни конкурентная демократическая политика. В некоторых африканских странах возможности эксклюзивных правящих партий контролировать общество тоже ограниченны. Более того, к началу 1990-х годов утрата веры в марксистско-ленинскую идеологию и со­ветскую модель авторитарного развития заставила все восемь афри­канских стран, которые когда-то пошли по этому пути, отказаться от него [18].

По мере того как эксклюзивные правящие партии стареют, мно­гие из них вступают в стадию «зрелого» авторитаризма, который со­храняет контроль над обществом, но уделяет меньшее внимание мо­билизации. В конечном итоге, как показал крах коммунизма в бывшем Советском Союзе и в Восточной Европе, когда (и если) партийные лидеры теряют веру в объединяющую идеологию, бывает трудно со­хранить единство и последовательность партии.

 

Инклюзивные правящие партии

В доиндустриальных странах, особенно там, где имеются замет­ные этнические или племенные расхождения, более эффективными представляются инклюзивные авторитарные системы. Такие системы признают автономию социальных, культурных и экономических групп и пытаются не контролировать или переделывать их, а, скорее, ин­корпорировать либо вести с ними переговоры. В наиболее успешных африканских однопартийных системах, например в Кении и Танза­нии, в рамкам децентрализованных партийных организаций допуска­лось объединение вокруг персоналистских, фракционных и строящихся по этническому признаку группировок. По сравнению с другими ана­логичными режимами коммунистический режим в Югославии имел более децентрализованную и корпоративистскую форму, что отража­лось и в вопросах политического курса, и в признании тесных связей партии с ее сторонниками из числа крестьян [19]. Пришедший ему на смену режим в Белграде, как показали последовавшие трагические события, не сумел сохранить эту формулу сотрудничества.

Инклюзивные партийные системы иногда называют авторитар­ным корпоративизмом. Подобно демократическим корпоративистским системам (см. главу 4), некоторые из этих систем поощряют создание крупных организованных групп интересов, которые могут вести торг между собой и с государством. Однако, в отличие от демократических корпоративистских систем, авторитарные системы такого рода не обес­печивают политическими ресурсами непосредственно граждан. Неза­висимый протест и политическая активность вне официальных кана­лов запрещаются. Выдвижение автономных требований допускается только в ограниченном масштабе — либо в рамках партии, либо со стороны связанных с нею групп.

Легитимная агрегация интересов, разрешенная в инклюзивных ав­торитарных системах, может быть весьма значительной и принимать различные формы. Партия обычно старается собрать под своим крылом разнообразные социальные группы и вести переговоры с находящими­ся вне ее социальными группами и институтами. Некоторые из таких инклюзивных партий пытаются осуществить далеко идущие программы социальных изменений. Другие являются по преимуществу ареной агре­гации различных социальных и институциональных интересов. Отдель­ные, образованные инклюзивными партиями правительства даже раз­решают другим партиям выставлять своих кандидатов на выборах, пока те не имеют реальных шансов на победу. Типичная инклюзивная правя­щая партия — Институционно-революционная партия Мексики.

Относительная стабильность некоторых инклюзивных авторитар­ных партийных систем не должна затмевать тот факт, что им часто не удается создать устойчивые структуры управления. Во многих странах инклюзивные партии сосуществуют в рамках шатких и непрочных коалиций с вооруженными силами и гражданской бюрократией. В не­которых случаях партия становится относительно малозначимым при­крытием для военного режима или личной тирании [20]. И лишь крайне редко таким партиям удается решать стоящие перед их нацией эко­номические или этнические проблемы.

 

Мексиканская Институционно-революционная партия

Одной из старейших и самым тщательным образом продуман­ных инклюзивных партий является Институционно-революцион­ная партия (ИРП) Мексики. ИРП в течение более чем 50 лет все­цело определяла политический процесс в стране, не оставляя дру­гим партиям никаких реальных шансов выиграть выборы. С тех пор как в 1930-х годах Лазаро Карденас создал широкую внутрипар­тийную коалицию, партия сохраняла общественную поддержку, но при этом не забывала внимательно следить за подсчетом голо­сов. Ее действия ни в коей мере не определялись электоральной конкуренцией, по крайней мере вплоть до недавнего времени. Вместе с тем партия включала в себя многие социальные группы и имела особые отделения для выражения трудовых, аграрных и общественных интересов. И хотя некоторые проявления недоволь­ства подавлялись, определенная часть выражавших недовольство индивидов сознательно вовлекалась в партию. Кроме того, партия неформально санкционировала существование вполне отчетливых и хорошо организованных фракций, группировавшихся вокруг та­ких фигур, как бывшие президенты.

Различные мексиканские лидеры мобилизовывали свои фрак­ции в рамках ИРП, а также внутри важнейших групп (типа объеди­нений большого бизнеса), не связанных с ней непосредственно. Особо важное значение торг приобретал каждые шесть лет, когда партия определяла нового кандидата на пост президента. Установ­ленное законом положение, запрещающее действующему прези­денту выступать собственным преемником, обеспечивало опреде­ленную сменяемость элит и способствовало более обоснованному и открытому внутрипартийному торгу. Однако отчетливо проявившийся в последнее время рост недовольства продемонстрировал, насколь­ко сложно координировать все интересы через единую партию. Го­родская и сельская беднота, не получившая своей доли плодов от общего экономического роста страны, объединилась с теми, кто стремился к созданию более демократичной системы. Вспышка во­оруженной крестьянской герильи в начале 1994 г. потрясла полити­ческий истеблишмент и привела к усилению надежд на подлинно демократическую конкуренцию. Парламентские выборы 1997 г. были более открытыми, чем прежние электоральные соревнования, и положили конец 70-летнему правлению ИРП.

Инклюзивные авторитарные системы часто возникали в ходе все­общей борьбы против колониализма, и чем дальше в прошлое ото­двигаются колониальные времена, тем менее жизнеспособными ока­зываются такие системы. По мере того как стираются воспоминания о борьбе за независимость и умирают возглавлявшие эту борьбу лиде­ры, ослабевают и связывавшие эти партии узы идеологии и опыта. В результате однопартийная модель в целом утрачивает свою легитим-ность. В некоторых случаях провал авторитарных партий открывает дорогу для межпартийной конкуренции. В других — правительствен­ные органы или внеправительственные силы прибегают к прямому принуждению, а конечным вершителем судеб становятся военные.

 

Агрегация интересов и военные

После Второй мировой войны в большинстве стран третьего мира были установлены демократические парламентские правительства. Од­нако вследствие неэффективности и неавторитетности такие гражданс­кие правительства во многих странах пали, и на смену им пришли воен­ные правительства. Обладая контролем над средствами принуждения и не имея прочных конституционных традиций, военные часто добива­лись успеха в своей борьбе за власть. Даже там, где гражданское правле­ние было восстановлено, они обычно оставались значимым претенден­том на власть и влиятельным участником политического процесса. На­пример, в Бразилии военные играли решающую роль в агрегации интересов в ходе демократических процессов до 1964 г., а в течение последующих 20 лет выступали в качестве основного актора, агрегиро­вавшего интересы и определявшего политический курс. Во многих дру­гих странах, включая Сирию, Пакистан, Индонезию, Гвинею, Заир, Аргентину, Парагвай и Гаити, военные были ведущими или по мень­шей мере крупными агентами агрегации интересов. По сути дела, воо­руженные силы являются ключевыми структурами агрегации интересов более чем в одной пятой существующих в мире режимов, в том числе почти в половине государств Африки (см. рис. 5.4).

Фактическая монополия военных на средства принуждения дает им громадную потенциальную мощь. Так, когда не удается достичь соглашения по агрегации интересов через демократическую или авто­ритарную партийную систему, за неимением других альтернатив ар­мия может оказаться единственной силой, способной поддерживать упорядоченное правительство. В этих условиях солдаты остаются ос­новной опорой личной тирании гражданского президента либо воен­ного совета. Кроме того, вооруженные силы порою используют свою власть для достижения институциональных или даже идеологических целей. Военные правители нередко пытаются создать военную и/или бюрократическую версию авторитарного корпоративизма, связывая организованные группы и государственную бюрократию с военными как с конечным арбитром в случае разногласий. В союзе с бизнес-группами они в состоянии провести «страховочную» или даже более радикальную модернизацию. В Латинской Америке практически все корпоративистские разновидности авторитарной агрегации интересов имеют сильную военную составляющую и только в редких случаях предполагают доминирующую роль авторитарной партии.

Главная ограниченность военных в области агрегации интересов заключается в том, что их внутренние структуры не приспособлены для мобилизации поддержки по всему кругу проблем или вне сферы их принудительного контроля. Военные организации построены та­ким образом, чтобы спускать приказы сверху вниз под угрозой при­нуждения. Они не рассчитаны на то, чтобы примирять внутренние разногласия, выстраивать компромиссы и мобилизовывать широкую поддержку политическому курсу правительства. Кроме того, военные организации нелегко приспособить для коммуникации с социальны­ми группами за пределами командной иерархии. Иначе говоря, воен­ные лишены многих из тех преимуществ в мобилизации доброволь­ной поддержки, которыми обладают партийные системы. Эти внут­ренние ограничения могут быть менее серьезными, когда военные имеют дело со всеобщим недовольством и оказывают давление на действующие власти либо отбирают у них власть. Но они становятся важнейшей проблемой, если военному правительству нужно мобили­зовать поддержку для программы экономического развития или других широких правительственных программ. Поэтому военные правительства часто оказываются неустойчивыми и бывают вынуждены делить власть с другими институтами или поощрять создание взаимодействующих с ними авторитарных партий.

 

Пытаясь сделать демократию дееспособной

Под влиянием демократической волны 1990-х годов военное правительство Нигерии провело в 1991 г. региональные, а в 1992 г. общефедеральные выборы в законодательные органы власти. Одна­ко военные наложили ограничения на электоральный процесс, ли­шив политических деятелей прежних гражданских режимов (как запятнанных коррупцией) права баллотироваться в качестве кан­дидатов. Таким образом, избирателям было предложено выбирать лишь из двух партий, каждая из которых была создана правитель­ством. Негативно повлиял на явку и распространяющийся скепти­цизм по поводу значимости голосования. Оправданность таких со­мнений подтвердилась, когда военные аннулировали результаты президентских выборов июня 1993 г., даже не дождавшись, пока будут объявлены итоги голосования, и назначили Временное наци­ональное правительство для организации новых выборов. В ноябре 1993 г. в ходе военного переворота под руководством министра обо­роны генерала Сани Абача Временное национальное правитель­ство было свергнуто. Одновременно была запрещена любая полити­ческая деятельность, распущен законодательный орган, низложе­ны 30 выборных губернаторов штатов, что свело на нет даже ограниченную роль выборов в представительстве интересов. Весной 1999 г. военное правительство разрешило провести президентские выборы. Победителем стал бывший армейский генерал, который в настоящее время пытается осуществить демократические реформы.

 

Тенденции в области агрегации интересов

В главе 4 и других местах уже отмечалось, что с крушением автори­тарных режимов в Восточной Европе в конце 1980-х годов демократи­ческая тенденция в мире приобрела дополнительный импульс. На рис. 5.4 дана классификация (на основе доминирующей структуры агрегации интересов) существующих в мире режимов в конце 1970-х, 1980-х и 1990-х годов. Приводимое процентное соотношение имеет приблизи­тельный характер, поскольку нередко строится на ограниченной ин­формации. Тем не менее рисунок дает примерное представление о частот­ном распределении трех важнейших форм — состязательных партийных, однопартийных и военных режимов. К «остаточной» категории тради­ционных правительств относятся преимущественно небольшие монар­хии Среднего Востока, Южной Азии и тихоокеанского побережья.

В 1978 г. примерно в трети из более чем 150 существовавших в мире независимых стран доминирующими структурами агрегации интере­сов выступали состязательные партийные и электоральные системы. Режимы такого типа преобладали в Западной Европе и Северной Америке (включая Карибский бассейн), не были чем-то необычным для Латинской Америки, но редко встречались в Африке и на Сред­нем Востоке. Примерно такой же была доля стран, где действовала та или иная разновидность однопартийного режима. Однопартийные си­стемы господствовали в Восточной Европе и были довольно распрос­транены в Африке и Азии. Чуть меньше чем в четверти стран решаю­щую роль в агрегации интересов либо формально (военные прави­тельства), либо фактически (подчиненные военным гражданские правительства) играли военные. К данной категории относились по­рядка трети или более стран Африки и Латинской Америки.

Десятилетие спустя проявилась отчетливая тенденция к сокраще­нию числа однопартийных правительств.Их доля в мире упала с 30 до 24%, хотя в Африке они продолжали действовать почти в 40% стран. Как мы уже знаем, масштабы угасания режимов, основанных на эксклю­зивных правящих партиях, были еще более впечатляющими. Как и ожи­далось, заметным было движение в направлении демократии, станов­ления состязательных партийных и электоральных систем. Доля таких систем в мире выросла с 36 до 41% (и еще некоторое число стран ввело у себя некоторые элементы партийной и электоральной конкуренции). Несколько увеличилась и доля военных правительств — с 23 до 26%.

Начиная с 1989 г. в связи с драматическими переменами в Восточ­ной Европе и новым давлением в пользу демократии в развивающем­ся мире демократическая тенденция стала стремительно набирать силу. Доля состязательных режимов составляет сегодня около 60% при со­кращении доли всех других форм. Большинство все еще сохраняю­щихся однопартийных систем за некоторыми исключениями (напри­мер, Китай и Куба) имеют расплывчато корпоративную структуру. Свой вклад в развитие этой тенденции, особенно в Африке, внесло Размывание идеологических оснований авторитарных правительств, Равно как и утрата ими поддержки со стороны Советского Союза.

В 1990-х годах многие африканские нации сделали ряд шагов в на­правлении более демократичной и свободной системы. Однако неко­торые нации остаются в стороне от этого движения. Так, в Кении президент Даниель Арап Муа был вынужден пойти на многопартий­ные выборы, где не набрал большинства голосов, но был переизбран в связи с крайней разобщенностью оппозиции. В Судане действует фундаменталистский мусульманский режим, отрицающий легитимность демократических институтов. Сомали остается расколотым и недемократичным государством после длившейся почти десятилетие гражданской войны.

Принимая, возможно, в расчет падение легитимности авторита­ризма, военные, особенно в Латинской Америке, сегодня склонны осуществлять свое господство скорее закулисно, чем через прямое правление. Кроме того, в таких важных латиноамериканских странах, как Аргентина, Бразилия, Чили и Уругвай, военные режимы дей­ствительно уступили место состязательным партийным режимам. Хотя однопартийные режимы в Африке стали более открытыми, доля под­чиненных военным правительств увеличилась с 36% в 1970-х годах до 46% в 1980-х и снова сократилась до 30% в конце 1990-х. Из 13 суще­ствовавших на планете в 1998 г. военных режимов 12 приходилось на Африку. Недавними жертвами вмешательства военных стали конку­рентные правительства в Сьерра-Леоне и Республике Конго (бывшем Заире). Эпоха доверия к военным как к той силе, которая способна решить проблемы развития, похоже, прошла, однако захват власти военными остается вероятным исходом в ситуации, когда другие типы правительства не в состоянии урегулировать внутренние конфликты.

Там, где происходит «движение вспять» на пути к демократии, будь то временное закрытие перуанского парламента президентом Фудзимори или установление жесткого контроля над политической деятельностью в Бирме, военные обычно составляют по меньшей мере часть антидемократических сил. Учитывая все это, мы не можем ут­верждать, что тенденция к демократизации будет неослабно продол­жаться. Многопартийные режимы, которые кажутся неспособными справиться с экономическими и социальными проблемами, часто утрачивают свою легитимность. Именно с таким вызовом сталкивают­ся сегодня новые состязательные режимы Восточной Европы и быв­шего Советского Союза, равно как и третий мир.

 

Значение агрегации интересов

Способ агрегации интересов — важный показатель того, как правительство страны действует по отношению к своим гражданам и что оно делает для них. Все то, что в наибольшей степени интересует нас, когда заходит речь об управлении и политической жизни, — стабильность, революция, участие, благосостояние, равенство, сво­бода, безопасность, во многом обусловливается моделью агрегации интересов. Посредством агрегации интересов стремления и требова­ния граждан преобразуются в альтернативные варианты политичес­кого курса. В итоге многие возможные политические курсы отсекают­ся и остается лишь ограниченный набор альтернатив. Кроме того, это означает, что политические ресурсы аккумулируются в руках относи­тельно небольшого числа политических акторов, которые определя­ют политический курс. Варианты политического курса, которые дохо­дят до этой стадии, являются предметом серьезного политического рассмотрения, поскольку поддерживаются значительными секторами общества. Такой вариант политического курса, как, скажем, нацио­нализация сталелитейного производства в США, никогда не был «се­рьезным», поскольку ни одна из групп обладающих важными полити­ческими ресурсами лидеров не выступала в его пользу, хотя в других странах подобная политическая мера была проведена в жизнь.

Процесс сужения и объединения набора альтернативных полити­ческих курсов легко прослеживается в функционировании состяза­тельных партийных систем. Из множества возможных вариантов поли­тического курса лишь несколько получают одобрение партий, после того как те выбрали свое руководство и утвердили электоральные плат­формы. В ходе выборов избиратели поддерживают некоторые из этих партий и тем самым определяют масштабы партийного представи­тельства в законодательном органе. На парламентской стадии проис­ходит дальнейшая консолидация и создание коалиций между партий­ными фракциями или группами. При этом в какой-то момент боль­шинство вариантов политического курса исключаются из рассмотрения. Либо они изначально не имели за собой партийной поддержки, либо поддерживающие их партии провалились на выборах.

В неконкурентных партийных системах, при военных правитель­ствах и монархиях процесс агрегации протекает иным образом, одна­ко с тем же самым эффектом сужения набора вариантов политичес­кого курса. В одних случаях, в частности тогда, когда военное прави­тельство или клика в рамках авторитарной партии способна определять правительственную программу, агрегация фактически детерминирует политический курс. В других случаях, когда законодательное собра­ние, военный совет или политбюро правящей партии включают в себя несколько примерно равных по силе фракций, вопрос о полити­ческом курсе решается в ходе межфракционных переговоров.

Важнейшей характеристикой процесса агрегации интересов во всех системах является уровень поляризации. В главе 3 мы обсуждали консенсусные и конфликтные политические культуры. Мы упоминали о том, что политическая культура Соединенных Штатов, Германии и Великобритании относится к числу консенсусных и большинство граждан этих стран предпочитают умеренную позицию. В Италии, Франции и России, где на левом фланге концентрируется больше граждан, чем в центре, политическая культура имеет более поляризованный характер.

Принято считать, что степень поляризации в вырабатывающем политический курс органе сходна со степенью поляризации полити­ческой культуры. В относительно консенсусных обществах вроде Гер­мании парламент преимущественно состоит из умеренных и терпи­мых партий. В более конфликтной Италии в оказавшемся в патовом состоянии парламенте долгое время доминировали две весьма дале­кие друг от друга по своим позициям партии — Коммунистическая и Христианско-демократическая.

Но политика не только отражает среду, но и формирует ее. Агрега­ция интересов часто меняет уровень поляризации, вносимой полити­ческой культурой в процесс выработки политического курса. В этом одна из причин того, почему политика так зачаровывает. Хорошо организо­ванные политические партии с умелым руководством могут, по край­ней мере, какое-то время оказывать преобладающее влияние на поли­тическую жизнь и ограничивать роль экстремистских групп в законода­тельном органе, как это происходит в консенсусной модели, о которой шла речь выше. И наоборот, хорошо организованные экстремисты в состоянии успешно апеллировать к страхам и предрассудкам опреде­ленных групп и получать их поддержку на выборах, приобретая значи­тельный вес в парламенте консенсусной в других отношениях страны.

Конечно, создаваемые путем авторитарной агрегации интересов структуры политической власти обычно не отражают общественное мнение. В глубоко расколотых и охваченных конфликтами обществах такая непредставительность иногда рассматривается как громадное достоинство. Во многих странах организаторы военных переворотов, оправдывая свержение партийных правительств, утверждают, что тем самым они уменьшают поляризацию политической жизни и избавля­ют нацию от конфликта, который она не может себе позволить. Ана­логичным образом, главы авторитарных партий, как правило, заяв­ляют, что их нация должна сконцентрировать все свои силы и ресур­сы на достижении общих целей, а партийная конкуренция чересчур поляризует общество.

Главное оправдание демократии заключается в том, что она зас­тавляет политических лидеров действовать так, как того хочет народ. В поляризованных политических культурах издержки агрегации инте­ресов, отражающей разногласия и неопределенность, могут показаться слишком высокой ценой за гражданский контроль. Однако, как пока­зывает частая нестабильность авторитарных и военных правительств, от внешних проявлений поляризации избавиться гораздо проще, чем от самой поляризации. В конечном итоге это может привести к тому, что культурные расхождения будут отражаться не через партийную конкуренцию, а через военные клики и внутрипартийные группы, а граждане будут лишены как свободы и участия, так и стабильности.